摘要 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”。切实维护公民人身权和财产权不受违法行政行为侵害，检察机关对行政强制措施实施监督势在必行。对于行政强制措施监督的程序设计要基于有限监督的原则展开，应明确检察监督的范围和内容，健全监督程序，完善监督方式，理顺监督工作机制，切实将行政强制措施检察监督落到实处。 

　　关键词  行政强制措施  检察监督 监督范围  监督方式 

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确指出，要强化对行政权力的制约和监督，完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关作为国家法律监督机关，对行政强制措施进行检察监督是检察机关对行政权进行监督与制约的应有之义。目前，多地检察机关已经开展对行政强制措施检察监督的试点工作，笔者认为，合理的程序设计是保障检察监督效果的重点和难点，基于行政强制措施实施主体繁多、种类庞杂的特点，检察机关对其进行检察监督的程序应围绕检察权的谦抑性和监督的有限性这两个特点进行设计。 

　　一、行政强制措施检察监督的范围与内容 

　　（一）检察监督的范围 

　　《行政强制法》规定，在法理上属于行政强制措施的行政行为都可纳入检察监督的范围，《决定》对行政强制措施实施检察监督的范围界定为“涉及公民人身、财产权益”。具体来说，检察机关对行政强制措施进行法律监督的范围应该与《行政强制法》规定的范围保持一致，同时鉴于有限监督的原则，检察监督权力分配应有所侧重。（1）检察监督应限定在涉及“公民人身自由和财产权利”的范围内。对不涉及公民人身权和财产权的行政强制行为，如行政管制等行政强制措施不应纳入检察监督的范围。（2）检察监督的对象目前应侧重于针对公民的行政强制措施。行政强制措施的对象包括公民、法人和其他组织。公民无论是相较于行政相对人的法人或其他组织，还是相较于行政主体的行政机关，在法律知识还是财力、物力都处于弱势地位。检察机关对涉及公民人身权和财产权的行政强制措施进行监督，对实现权利救济平衡，保障公民合法权利意义重大。（3）对于涉及重大食品、药品安全问题，重大环境污染事件等严重影响公民人身健康、生命安全的行政强制行为，由于其对公民合法权利的侵益性大，理应成为检察监督的优先与重点对象，应成为检察监督权力分配的重点。 

　　（二）检察监督的内容 

　　根据《决定》要求，检察监督的重点应围绕行政机关滥用行政强制措施，违反法定程序、超范围、超时限采取行政强制措施，侵犯公民人身、财产权益等问题开展监督。对行政强制措施进行检察监督可定义为：检察机关对行政执法机关实施行政强制措施是否符合法律规定的权限、范围、方式、条件、程序等进行调查核实、督促纠正等活动。 

　　二、检察监督程序启动 

　　行政强制措施检察监督程序的启动首先要解决检察监督与其他救济途径的关系。行政相对人权利受行政强制措施的侵害，《行政强制法》规定了行政复议和行政诉讼两种救济方式。行政复议是行政机关内部救济方式，行政诉讼是以法院为主导的救济方式，检察监督对行政相对人来说也是一种救济途径，三种救济方式如何平衡呢？笔者认为，要坚持行政救济优先原则，对行政强制措施实施检察监督应保持谦抑性，保障行政机关内部纠错程序是尊重行政权独立自主的表现。其次是“法院救济优先”在后， 

　　检察监督案件的受理应以当事人穷尽行政机关内部救济手段以及穷尽法院救济为前提条件。上述是启动行政强制措施检察监督的一般原则。基于设置检察监督的初衷是为实现检察机关对行政权的主动、直接监督，因此，对人身自由和财产权利的重大侵益性的行政强制措施，如果要求当事人按照一般原则申请检察机关进行监督，那么有可能造成重大且无法弥补的损害，检察机关对此类行政强制措施可以依照职权启动监督。综上，对行政强制措施进行检察监督的启动方式可分为两种。一是当事人申请启动，即当事人因行政强制措施违法，损害其合法权益的，在穷尽行政机关内部救济以及法院救济后，可以向检察机关申请监督；二是检察机关依职权启动监督，即检察机关在履行职责过程中发现行政强制措施违法，主动介入监督。 

　　三、探索同步检察监督 

　　基于检察监督权力分配的有限性，检察机关对行政强制措施的监督应遵循事后监督为主，在此基础上逐步探索同步监督。之所以要将监督关口前移，原因在于特殊领域内的违法行政强制措施造成的结果具有不可逆转性，如严重侵害公民人身自由的行政强制措施以及以紧迫性为主要特征的即时强制措施[1]，不及时监督会对公民造成无法弥补的人身、精神和财产损害，甚至对社会和国家造成重大损失。对前述行政强制措施实施同步监督，由检察机关主动介入，可以及时纠正行政机关的违法行为，防止损害扩大。具体操作上，可以借助“两法”衔接平台，由行政机关在实施行政强制措施后及时向平台输入，以便检察机关及时了解，便于监督。笔者认为，实施行政强制措施涉及重大食品、药品安全问题的，涉及重大环境污染事件的，限制公民人身自由的，严重影响公民人身健康、生命安全的，以及涉及国家利益、社会公共利益等情形之一的，行政机关要遵循同步监督原则，接受检察监督，避免违法行为造成重大损失。当然，检察机关在履职过程中发现行政机关实施行政强制措施涉及上述情况的，也可提前了解相关情况，主动进行监督。 

　　四、检察监督的具体方式 

　　笔者认为，《行政诉讼法》及司法解释[2]确立的抗诉和检察建议监督方式，实质是通过对审判权的监督，从法律效果上实现对行政权的间接监督，但这与行政强制措施检察监督的直接监督初衷不符，所以行政强制措施检察的监督方式确定应在检察机关直接进行监督的基础上进行设计。笔者认为，检察机关应通过以下方式实现对行政强制措施的有效监督： 

　　（一）制发督促纠正违法行为通知书 

　　《决定》明确提出:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”因此，对于行政强制措施实施过程中出现违法行使职权或者不行使职权等情形，检察机关有责任对此进行监督和纠正，可以向行政机关发出督促纠正违法行为通知书，及时告知相关行政机关采取补救措施，避免造成更大损害，行政执法机关收到督促纠正行政违法行为通知书后，应将整改情况书面回复检察机关。 

　　（二）提出检察建议 

　　检察建议是检察机关为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式[3]。 检察建议作为建议性质的法定监督方式已经相对成熟，被行政机关所广泛地理解和接受。检察机关向行政执法机关提出检察建议所适用的情形应围绕行政强制措施实施的程序是否符合法律规定来设计，行政机关在收到检察建议书后应书面回复检察机关。 

　　（三）为行政相对人提起行政诉讼提供保障 

　　现实中，行政相对人因行政强制措施权利遭受损害时，由于担心被行政机关报复或自身法律知识、能力欠缺等原因，往往不敢或不能提起行政诉讼。检察机关在监督中发现上述问题，符合起诉条件，可以支持行政相对人提起行政诉讼。目前不可能对所有的行政强制措施诉讼都进行保障，可以将适用范围限定为行政机关违法采取行政强制措施违法且严重侵害国家利益、社会公共利益的，检察机关可支持有诉权的当事人提起民事或行政诉讼。 

　　（四）提起公益诉讼 

　　在行政公益诉讼试点工作的基础上，行政机关在特定领域内实施的行政强制行为严重违法，造成国家和公共利益受到侵害，而行政相对人不愿起诉，或无适格起诉主体的情形下，条件成熟时，检察机关基于主体和条件的适格性，在严格履行完诉前程序后，可以提起行政公益诉讼。 

　　（五）提请人大常委会对行政强制措施依据进行审查 

　　依据《行政诉讼法》规定，行政强制措施主体的设定权为地方性法规。实务中，一些地方根据工作需要制定行政强制措施。检察机关在办理行政强制措施监督案件中，发现行政执法机关据以作出行政行为的规范性文件不合法的，可以向当地人大常委会提出审查议案，要求对行政强制措施依据进行合法性审查。 

　　另外，检察机关在监督中发现行政执法机关工作人员违法实施行政强制措施构成违法违纪的，应当及时将相关线索移交监察部门处理。