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关于行政公益诉讼的几个问题
作者:李军  时间:2017-11-27  新闻来源:  【字号: | |

  2017523日召开的中央全面深化改革领导小组第三十五次会议,审议通过《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议指出,经全国人大常委会授权,最高人民检察院从20157月起在北京等13个省区市开展为期两年的提起公益诉讼试点,在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域,办理了一大批公益诉讼案件,积累了丰富的案件样本,制度设计得到充分检验,正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。要在总结试点工作的基础上,为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。这次会议内容充分肯定了检察机关提起公益诉讼试点工作的成效,并预示检察机关提起公益诉讼即将立法。 

  201551日开始实施的修订后《行政诉讼法》并没有对行政公益诉讼作出规定,但此前于201410月召开的中国共产党十八届四中全会,在其通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,提出了“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”明确提出了“公益诉讼”制度探索和构建的问题,习近平总书记在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中的十个问题进行了深入阐述,公益诉讼列在第九个问题。由此,公益诉讼引起了社会各界的广泛关注。201571日,全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权最高人民检察院在广东等13个省区市就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。201572日,最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》,检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的试点同时开展。检察机关提起民事公益诉讼的范围限定在污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的案件,提起行政公益诉讼的案件范围限定在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。20151216日,最高人民检察院通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,201617日发布,自发布之日起施行。2016225日,最高人民法院通过《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》,自201631日起施行。对人民法院试点期间审理人民检察院提起公益诉讼案件相关问题作出了规定。 

  截至20166月,即检察机关提起公益诉讼试点工作开展满一年之时,试点地区检察机关在履行职责中,发现公益案件线索1942,其中行政公益案件线索1576件,占81.15% ;办理公益诉讼诉前程序案件1106件,其中行政公益诉讼诉前程序案件1047件,占94.67% ;共向法院提起公益诉讼30件,其中行政公益诉讼18件,加上行政附带民事公益诉讼案件1件,占办理诉前程序案件数的1.77%,占案件线索数的1.17%。检察机关办理的1047件行政公益诉讼诉前程序案件中,除未到一个月回复期的131件外,行政机关纠正违法或履行职责的814件,占诉前程序案件总数的88.86% 

  一、行政公益诉讼中检察机关的法律定位 

  就试点地区案件的监督对象看,行政不作为占相当大的比例,占70%以上。由此可见,在实际生活中存在大量因行政机关怠于履行自己的行政职责而使公共利益、社会利益遭受损害的情况。目前我国行政权力较为庞大而其违法作为或者不作为的行为往往与国家利益社会公共利益或者其他不特定多数人合法利益息息相关同时由于行政权力的活动领域渗入到社会各方面且日益多元化因此需要有一个合理合法的途径来限制并监督行政权促进行政机关依法行政对于行政机关违法行使职权或者不行使职权、侵害公益的行为,借助行政诉讼的平台和机制,建立起检察机关提起公益诉讼制度,正是中央运用法治思维和法治方式解决问题的执政理念。作为我国公诉代表人的检察机关是我国宪法确定的法律监督机关依法独立行使检察权不受行政机关社会团体和个人的干涉在没有适格原告的情况下,检察机关认为行政机关的行为违反了法律规定侵害公民法人和其他组织的合法权益损害国家和社会公共利益的时候,检察机关在行政公益诉讼中可以充当公益诉讼人的角色宪法定位于检察机关是以维护最广大人民的根本利益为出发点,这与行政公益诉讼目的相吻合因此,检察机关可提起行政公益诉讼达到维护公共利益的目的 

  检察机关提起公益诉讼,直面当前行政执法中存在的违法作为不作为等问题,追究行政违法的责任,有效并刚性监督依法行政建设法治政府,实现把权力关在笼子里”。在试点工作开展之前的行政诉讼过程中,检察机关主要通过提出检察建议和抗诉来来监督行政权,这种事后监督的方式,具有局限性让检察机关直接参与到行政诉讼进程中来,可以使得监督更为有效 

  在行政公益诉讼中,检察机关参与行政公益诉讼的表面特征来看,检察机关具有行政诉讼的原告与监督机关的双重身份但究竟应当如何界定检察机关在行政公益诉讼中的法律地位,行政法学界一直存在着不同的观点,包括原告说”“法律监督说”“双重地位说”“公益代表人说行政公诉人说。试点工作中赋予了检察机关新的角色定位——公益代表人,或者称公益诉讼人。这种地位也是检察机关传统刑事诉讼程序中公诉人地位的天然延伸,二者都是代表公共利益,而不是私益个人以为,检察机关通过参加行政公益诉讼活动,主要任务是对行政机关依法行政进行监督,这时要弱化行政诉讼中的审判活动活动监督角色 

  二、受案范围 

  要明确公益诉讼案件的受案范围,首先要确定公共利益的涵义。然而,现行法律对公共利益的概念和外延模糊,并未明确公共利益的法律定义。学术界众说各表,亦无定论,有必要在新的立法中予以明确。 

  现行的授权和两高的实施办法采用列举的立法技术规定了公共利益的范围。行政公益诉讼的案件范围是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。民事公益诉讼的领域是污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。在试点工作中,准确抓住当下社会公益的主要矛盾,推动解决生态环境保护和食品药品安全领域等热点民生问题,体现了检察机关保护公共利益的决心和能力。从中央的评价看,在这些试点工作中,主要在列举的领域范围中开展工作,而且应该是成功的。个人以为,试点方案中列举式的规定不应当被视为排他性的,对公共利益造成侵害的违法行政行为,都应当属于受案范围在即将立法并在全国全面开展这项工作的背景下,还应当将范围积极拓展。比如公民信息权、受教育权、医疗卫生、养老、妇女儿童权益、民族歧视、地域歧视、宗教信仰歧视甚至种族歧视、上市公司股民利益,等等。此外,抽象行政行为也可成为受案范围。行政机关擅自制订的“红头文件侵害公共利益的情况也屡见不鲜 

  从试点地区13个省市区的案件数量上看,不足1600件,总量不大,平均到每个基层检察院仅只有1-2件。体量小,影响力不足。而将上述其他公共利益领域纳入到诉讼的范围,有利于大大拓展检察机关提起公益诉讼的空间,也有利于民众权益的保护。 

  三、诉前程序的必要性 

  根据试点地区的行政公益诉讼案件数据看,绝大部分是通过诉前程序办结的。设置诉前程序,主要考虑“穷尽原则”和节约司法资源,确有其一定的价值,激活行政机关自我纠错的积极性,而且时间、经费成本均远低于提起诉讼,符合经济原则。 

  然而,根据试点工作开展一年的数据,行政公益诉讼案件线索1576件,办理诉前程序1047件,占到案件线索数的66.43%,而同期最后提起行政公益诉讼的案件只有18件,加上行政附带民事公益诉讼案件1件,只占办理诉前程序案件数的1.77%,占案件线索数的1.17%。作为中央一项重大的司法制度改革举措,如前所述案件总量已经不多,实际进入诉讼刚性最强的直接提起公益诉讼的案件仅2%都不到,可以说是微乎其微。既然是诉讼监督,如不进入诉讼程序,这项制度建立的目的和意义如何体现呢?没有一定数量的直接诉讼的案件,监督又怎会有影响力呢? 

  表面看,检察机关以一种相对柔性的检察建议,提请行政机关自我纠错,更容易为行政机关所接受。实质上,仍是行政权难以接受检察监督而形成的协商妥协的勉强局面。这项改革的出发点,个人以为,通过行政公益诉讼使检察机关能够真正实现对行政权的法律监督的宪法定位,从而实现检察权、审判权对行政权的约束;进而对不履行或不正确履行法定职责的行政机关起到警示,再对保护公共利益的发展进程起到重大推进作用。在试点结束后,公益诉讼即将深入进行中,无疑直接提起公益诉讼手段还是最具有刚性、最具有影响力的。为此,检察机关还是要拿起直接诉讼的武器,为公共利益而战。2016926日,曹建明检察长强调,要攻坚克难,加大公益诉讼案件办理力度。……积极发现线索,大胆使用直接起诉这一手段,直接起诉是保护公益最有力的手段。 

  因此,个人建议,将原试点中诉前程序作为前置必要条件,改为与直接诉讼的选择性条件。检察机关在公益诉讼立法后,根据案情侵权程度严重程度,可自主决定选择,可以选择直接提起诉讼,而非必须经过诉前程序。这样可以做大做强检察机关的公益诉讼,提高检察权的威望,有力地约束行政权。 

  四、案件线索来源 

  就试点地区案件来源看,都是检察机关在履行监督职责中发现的,其中在履行职务犯罪侦查、审查起诉和控告检察职责中发现的案件数量较多。然而,仅据履行刑事职能及接受举报来发现线索显然是不够的。检察机关在行政公益诉讼中应承担的举证责任,为调查收集行政机关行政行为违法或者不作为,应具有相应的调查权,作为实现举证能力的必要权力配置在实际工作中,检察机关进行行政执法监督往往会遇到很大阻力,行政部门拖延不配合情况普遍。因此,个人建议立法中,对调查权、特别是行政执法案卷查阅权予以明确。明确了调查权和阅卷权,对实现举证责任,拓展发现案件线索具有较强的实际意义。 

  五、诉讼程序设计 

  《行政诉讼法》是201411月修订,并未设置检察机关行政公益诉讼内容。而这项改革涉及宪法、行政诉讼法、人民检察院组织法等内容的修订。个人建议可参照刑事诉讼法和刑法修正案,以设置特别程序对行政诉讼法增加修正案的立法技术实现立法。特别程序规定的内容,除试点方案对案件范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼的条件、诉讼请求等作出了明确规定外,还要规定管辖权、调查权、诉讼时效、庭审规则、举证责任、二审程序等方面的内容。 

  对于检察机关作为代表公益诉讼人的原告一方的举证责任,对是否符合法定起诉条件,应承担证明责任个人认为,检察机关应举证证明违法行为或不作为致使国家和社会公共利益处于受侵害状态,造成损害的事实因果关系的证据。同时,检察机关作为公益诉讼人,无需承担对被诉行政行为不合法性的证明责任,符合一般行政诉讼中举证责任分配的基本原则 

  六、此外,检察机关提起行政公益诉讼是否有时效问题;如何进入二审程序,是上诉还是抗诉;等等。这都需要立法机关在制度设计中予以解决。 

    

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