摘  要：强化对行政权力的监督和制约，是全面推进依法治国的必然要求，而众多行政权力中，涉及公民人身财产权益的行政强制权，与广大人民群众切身利益密切相关，亟需检察机关给予有效监督和制约。本文拟对行政强制监督必要性、监督原则、路径、程序设计提出浅见。 

　　关键词：行政强制  检察监督  原则  路径  

　　根据宪法关于“法律监督机关”的定位，检察监督的本质是防范、控制和矫正权力的扩张和滥用，保证国家意志的统一实现。传统理论认为检察机关的根本任务就是对审判权进行监督，诚然，司法权是检察监督权的重要属性，但法律监督确是检察监督权的本质属性，在依法治国的当下意义重大。基于此，冲破传统诉讼监督束缚，将监督视野拓展到行政领域对于民行检察而言大有所为,众多行政权力中，行政强制行为主动性、直接性、强制性、社会维稳性的特点，决定了其作为行政权力的重要形态将被纳入重点监督范围。 

　　一、行政强制检察监督必要性 

　　关于行政强制的概念，理论上一直众说纷纭，直至《行政强制法》的出台，法学概念与立法概念才得到高度统一，即行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。  

　　（一）既有监督方式的缺陷 

　　现行行政行为监督体系下，行政机关内部监督、人大监督、审判监督、社会监督等，一定程度上对行政权的扩张和滥用有制约作用，但均存在各自的缺陷。如我国并无统一的行政复议机构，复议机关一般是作出具体行政行为的上级行政机关或是同级人民政府，而行政机关本身必须对上一级行政机关和同级人民政府负责，二者之间本就存在“亲缘关系”，在这种关系下要让复议机关具有准司法性质的中立性和独立性，来实现自我纠错，本就难上加难。人大的监督只能是宏观的监督和对国家、社会重大事项的监督，基本不涉及个案，其监督是非普遍、非经常、非专门的，而不可能是经常性的具体的监督。审判监督以诉讼方式进行，其发动依赖于当事人诉权的行使，具有被动性，因此难以及时制止、纠正违法行为。[1]由上可见，现有法律体系对于行政行为的监督是存在缺位的，对行政行为的监督应当在监督主体上有所拓展，而检察机关外部监督、微观监督、主动监督的特点恰好可以弥补上述监督方式的缺陷，具有现实意义且符合中国国情。 

　 （二）检察监督具有宪法性 

　　检察机关按照权力机关的意志和授权，具体负责对行政权进行监督，以保障国家法制的统一，防止和控制行政权的滥用。在宪法层面上，检察权是一个独立的、专门的法律监督权，宪法确立检察机关为国家法律监督机关，这是行使行政检察监督的最高法源，相当程度上，行政检察监督具有宪法性。[2] 党的十八届四中全会审议并通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重要问题的决定》，对合理配置权力、推进检察改革作出了重要部署，《决定》提出，要“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。可见，无论是对行政强制措施实行司法监督（检察监督），还是对行政机关行使或者不行使职权进行检察监督，都是检察监督制度的重要组成部分，是我国国家权力分工制约体制的应然内涵，也是法律监督本意的回归。 

　 （三）检察监督具有公益性 

　　行政机关在行使行政强制权过程中一旦出现“不作为”或“滥作为”的行为，势必将两益置身于危险之中，行政强制检察监督在维护两益上具有重要价值。从“不作为”角度而言，较大一部分行政强制行为的实施为了预防、制止、解除违法行为，此时若行政机关放任违法行为发生势必会对两益造成危害。从“滥作为”角度而言，行政强制行为的实施以国家强制力为后盾，要求相对人服从而不能反抗，其限制的是各项权利中最为重要的人身权和财产权，行政强制权一旦滥用，对两益的侵害是巨大的。由检察机关充当公共利益的代表人，对行政机关的违法行为进行监督成为必然选择。 

　　二、行政强制检察监督原则 

　　（一）适当比例原则 

　　检察机关行政执法监督既要遵循两益原则，又兼顾个人利益。《行政强制法》第1条规定，“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护社会公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”从该条文可见，在行政强制行为监督过程中，对行政机关执法行为既要保障又要监督，既要保护公民、法人和其他组织的合法权益又要保护被强制对象的行政相对人的权益。如根据行政机关在行政强制行为中享有的行政权大小来相应确定法律监督权的权能，保证监督权力的设置不留空档，保持行政权与法律监督权量上的平衡。[3]又如根据行政机关对公共利益和个人利益的权衡合理与否决定是否开展监督。总而言之，检察机关监督过程中应注重监督与保障、公共利益与个人利益关系的平衡。 

　　（二）谦抑性原则 

　　检察机关行政强制监督工作必须严格把握监督尺度，遵循检察工作规律，遵守法律规定，不能超越检察监督权的应有之义。一是对行政机关的监督，着重点应放在合法性监督上而非合理性监督上。依法行政是行政法制的基本原则，行政机关行使职权必须遵守宪法和法律规定，不得违反、超越宪法和法律，合法性审查是对宪法依法行政原则的必然延伸，既能监督又能保障行政机关依法行使职权，也能与行政诉讼合法性审查的司法审查理念相符合。二是在监督过程中对监督权应有的价值需做考量，应尊重行政机关的专业判断，不影响行政效率。行政强制措施和行政强制执行的自身特点决定了其实施过程中更加注重效率，同时专业判断上更加具有优势，检察机关在监督过程中应给予充分的尊重，不能不当干涉。 

　　(三）人事监督并重原则 

　　 行政强制行为出现问题通常有两种情况，一是行政强制行为本身出现错误，但执法人员并没有过错和不当行为；二是行政强制行为本身合法适当，但执法人员存在违法或滥用公权力的情况。其中第二种情况下执法人员自身问题得不到纠正的话势必会造成其实施的行为出现问题，人是根源，只有规范人员的行为才得以进一步规范行政强制行为。也正因为如此，近年来民行检察的工作格局从原有的私权利救济转型为公权力救济，从对事监督走向人事监督并重。行政强制行为检察监督作为公权力监督的重要代表，它的监督过程即是人事监督并重的过程。 

　　  三、行政强制监督路径 

　　 （一）找准行政强制权的监督重点 

　　一个完整的行政强制行为可以简要分为三个阶段：检查处理阶段、限期主动履行阶段、强制执行阶段。[4]在任何办案阶段，实体和程序在行政强制法中都构成重要内容。 

　　1、行政强制行为是否合乎实体规定 

　　行政强制权依法而生不能创设，检察机关在行政检察监督过程中应对此予以重点把握，对违反法律实体规定的违法强制行为应予以源头性、持续性的监督，改进行政管理，规范执法，维护公共利益和正常社会管理秩序。 

　　2、行政强制行为是否合乎程序规定          

　　行政强制权运行实践中，不乏行政执法主体素质参差不齐，法律意识欠缺，重实体轻程序，执法随意性大等问题，行政强制措施程序违法主要表现在未经领导审批采取强制措施，采取强制措施未通知当事人到场，未当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，未对采取强制措施的物品加贴封条，制作物品处理记录等，同时，由于行政权的属性，行政执法存在一定的随意性，上述这些都是检察监督应列入重点监督范围。  

　　（二）探索“以点到面”的监督路径 

　　1、个案监督到类案监督 

　　行政强制权范围非常广，仅仅行政强制措施就有查封、扣押、拍卖、冻结等多项措施，检察监督并非以量取胜，民行检察监督要获得实效，强化监督刚性，应跳脱出个案监督。个案监督不仅得不到行政机关的重视，也无法满足社会对行政执法检察监督的现实需要。与个案监督相比，类案监督能推进制度性、倾向性、普遍性问题的解决，同时，同案同监督，可以做到相同情况相同纠正。因此，检察机关监督要强化调研，突出重点，按线摸排出相似的违法情形，予以类案监督。 

　　2、行政强制违法行为监督到行政强制违法行为监督与行政规范性文件的合法性审查 

　　除即时性强制措施，一般的强制措施在实施前往往有一个行政决定，行政决定依照规范性文件作出，检察机关对行政强制决定和实施行为的审查，甚至是对行政规范性文件的合法性审查要保持一致。《行政强制法》并没有将决定行为和实施行为截然分开，事实上由于行政强制行为旨在制止违法行为，防止证据毁损，避免危害发生，控制危险扩大，具有客观上的急迫性，决定和实施往往也是相隔时间很短，因此行政决定和实施行为可以视为一个整体。 

　　对于规范性文件的合法性审查，目前属于政府法制部门的职权范围，政府法制部门的合法性审查节点主要在于规范性文件制定出台之前，而文件实施过程中的监督显得无人问津。规范性文件在城市管理过程中被行政机关广泛运用，基于适应城市管理等因素的需要，规范性文件在立法层面与执法现实的选择上往往更倾向于执法现实。虽说市政管理需要效率，但不能与上位法存在冲突，规范性文件一旦违法，对公民权利、公共利益的侵害程度比行政行为要严重的多，因此需要对规范性文件予以监督，防止通过立法形式扩张权力，检察机关是否能成为监督主体需要进一步探讨。新《行政诉讼法》的出台，明确规定了当事人行政诉讼过程中可以向法院一并申请对规章以下规范性文件的合法性审查，[5]故此，检察机关对规范性文件的审查相对来说比之前更师出有名。当然，这种审查指的是合法性审查，即行政规范性文件是否符合法律、法规、规章的规定，对合理性的审查并不符合检察监督谦抑性的原则。 

　　（三）健全行政执法检察监督工作机制 

　　1、建立行政执法信息内部移送机制 

　　内部协作平台，是指涵盖检察机关侦监、公诉、反贪、反渎、控申、检察室等业务部门的信息沟通协作平台，有助于发现违法行政强制行为检察监督的线索，整合司法资源，增强工作合力。民行检察要改变传统单枪匹马作战的办案模式，在监督方式上要充分利用查办职务犯罪案件、办理各类刑事案件和民事行政诉讼法律监督案件过程中，发现的行政机关违法或不当行使行政强制权的违法情形。一是加强与自侦部门的工作协作配合，自侦部门对于初查、侦查中发现的涉及国家利益、公共财产的损失，可能存在违法行政行为等线索时要及时移送，民行部门可适时参与相关案件调查，从而查明行政机关是否确实存在违法行政行为。尤其要加强与反渎部门的协作配合，检察机关对行政强制的监督，鉴于法律规定的局限性，在现有法律模式下探索对渎职行政执法行为进行监督，具有切入口小、容易深入调查的特点，且有一定的法律依据。二是加强与侦监、公诉等刑检部门的工作协作配合，明确对于审查批捕、起诉中发现的涉及国家利益、公共财产的损失，可能存在的违法行政行为等线索要及时移送，借助于刑事案件相关证据材料发现其中可能存在的违法行政行为线索并开展行政检察监督。三是加强与检察室的工作协作配合，充分发挥民行部门的职能优势和检察室的地缘优势，如共同对检察室辖区内行政执法情况进行走访摸排、开展调研、联合案卷评查等，通过部门配合协作，有利于行政执法监督案件线索的拓展，增强监督实效。 

　　 2、建立与行政机关配合协作机制 

　　行政强制的执法检察监督，需要行政机关的配合，尤其在案件线索来源匮乏，案源不足的情况下，建立检察机关与行政机关配合协作机制显得尤为重要。衢江区检察院对此进行探索，先后出台《衢江区行政执法检察监督工作暂行规定》和《关于开展行政执法检察监督与政府法制监督协作试点工作的实施意见》，明确建立行政执法检察监督与政府法制监督协作机制，一方面规范自身监督行为，另一方面取得政府法制部门支持。实践中，多地检察机关为加强对涉及公民人身和财产权益行政强制措施的法律监督，促进依法行政，建立案件线索移送反馈、监督协作联席会议、行政执法信息平台共享、行政机关重大案件执法信息向检察机关报备等机制，启动强制措施检察监督试点工作，联手打造监督平台，促进监督信息互通共享，实现行政执法监督效果最大化。 

　　 四、行政强制监督的程序设计  

　　按照行政法学的常规思路和逻辑完整性，结合本文前面所述，行政强制检察监督内容应该包括对具体行政行为监督、抽象行政行为监督、相关职务犯罪检察监督。检察机关应根据已查明的情况采用不同的监督模式，具体如下： 

　　（一）具体行政行为监督。民行检察部门对具体行政强制行为调查完毕后，应根据已查明的情况以及行政机关对监督的采纳情况采用多层次递进监督模式，即首先在督促行政机关履行职责、依法办案等方面予以行政救济，监督方式以检察建议为主，包括纠错建议、改正建议、处置建议和移送犯罪案件建议。检察机关在发送检察建议的同时，与被建议单位相约座谈，阐释检察建议内容，共同研究整改措施，并将约谈与跟踪回访紧密结合。其次，在检察建议等前置程序未获实效、再次建议仍旧不采纳，违法行为对国家利益和社会公共利益造成紧迫威胁的情况下，以行政公益诉讼方式予以司法救济，包括提出行政公诉、出庭支持公诉、抗诉、审判活动监督等。另外，对于有特定、明确受害人的行政强制行为，引导相对人通过行政复议、行政诉讼等途径进行自救或支持起诉。 

　　（二）抽象行政行为监督。抽象行政行为监督广义上包括特定行政立法行为、重大行政决策行为、制定规范性文件行为的监督。本文监督内容为规范性文件是否符合上位法精神以及具体法律规定，监督方式以提请权力机关、上级行政机关审查、修改意见报送政府法制部门为主，同时跟进监督督促违法规范性文件的修改或废止。 

　　 （三）相关职务犯罪检察监督。相关职务犯罪检察监督存在于行政检察和刑事检察的交叉领域，需充分发挥内部工作协作机制，对行政强制行为寻租、异化行为予以监督，监督方式以移送犯罪线索、提出惩戒意见为主。 

　　                       （作者单位：衢江区人民检察院）