员额检察官的权限，是员额检察官权力与职责的统一体，是衡量员额检察官在整个检察职权体系中的地位和作用的重要标志。如果说员额检察官的选任是此次司法体制改革的突破口的话，那么员额检察官权限的配置是改革的重心和关键。 

　　习近平总书记强调，“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子，凡是进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责”，“法官、检察官要有审案判案的权力，同时也要加强对他们的监督制约”。高检院制订的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）明确规定，要“坚持突出检察官办案主体地位和加强监督约束相结合”，做到“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。那么,到底应该给员额检察官配置哪些权限，才适应审案判案和对案件质量负责的需要，才能促进司法办案责任体系的完善？在给员额检察官配置权力的过程中,我们应该坚持什么导向?遵循哪些规律?需要关注和结合哪些工作实际？员额检察官权限的配置与主审法官权限的配置在司法体制改革中有哪些共同点？又有哪些差异性？造成这些现象的原因何在？笔者以《意见》对员额检察官权限配置的规定为切入点，对上述问题进行分析。 

　　一、员额检察官权限的组成 

　　关于检察机关内部执法办案权限的划分目前尚无法律规定，在一些诉讼规则和内部办案流程等制度中，涉及到职责权限的相关内容，我们可以从中知悉或推断某项职责权限的主体，但这种分散于诉讼程序和办案流程中的涉及职责权限的内容，其出发点在于规范诉讼程序和办案流程，而非科学系统地界定内部司法办案权限。 

　　高检院制订《意见》，对检察机关内部的司法办案权限进行划分，员额检察官的权限由以下几个部分组成： 

　　（一）案件决定权。虽然《意见》给员额检察官配置的案件决定权与预期有一定差距，司法办案的决定权仍然主要由检察长（副检察长）行使，自侦案件保留了部门负责人的审核权；另外，检察长有权对独任检察官和检察官办案组承办的案件进行审核。但《意见》还是进一步赋予了检察官一定的司法办案决定权，主要体现在以下几个方面：首先，刑检部门、诉讼监督部门取消了部门负责人的案件审核权，原来部门负责人决定的事项转由承办案件的独任检察官或主任检察官行使；其次，规定了独任检察官、主任检察官可在职权范围内对案件作出处理决定，即除属于检察长、检察委员会和上级检察院决定的事项外，可由独任检察官、员额检察官行使决定权；再次，根据《意见》第二十一条的规定，省一级人民检察院可以制定辖区内各级人民检察院检察官权力清单，将检察长的部分职权委托检察官行使，这部分职权中包含了案件决定权。 

　　（二）案件承办权。与有限的案件决定权相比，《意见》强化了员额检察官的案件承办权，主要体现在以下几个方面：首先，《意见》第十七条采用列举加兜底条款的方式规定了员额检察官亲历性事项，这部分职责权限是专属于员额检察官的，检察辅助人员作为协助员额检察官办案的人员，不再具有履行上述职责的权限；其次，《意见》第二十条规定，检察官助理在检察官指导下履行部分办案职责，这部分办案职责检察官既可以自己履行，也可以交由检察官助理履行，员额检察官对检察官助理履行职责的行为及结果有权进行审核把关，因此，检察官助理的履职行为不构成对员额检察官案件承办权的分割和限制，员额检察官具有完整的案件承办权；再次，除了上述两条直接规定员额检察官案件承办权外，《意见》第一条规定，做到谁办案谁负责，谁决定谁负责。《意见》第三十七条规定，对于检察长（副检察长）或检察委员会决定的事项，检察官对案件事实和证据负责。该条款虽然没有直接规定员额检察官的案件承办权，但依照权责相一致的原则，查明事实、收集和采信证据等办案权限由员额检察官行使。 

　　（三）提请权和提出处理意见的权限。对于检察长、检察委员会决定的事项，员额检察官具有提请权和提出处理意见的权限，主要体现在以下几个方面：首先，《意见》第六条规定，决定初查、立案、侦查终结等事项由主任检察官或独任检察官提出意见；其次，对于检察长、检察委员会决定的事项，员额检察官、主任检察官都有提出处理意见的权限；再次，《意见》第十三条规定，检察官可以就承办的案件提出提请检察委员会讨论的请求，依程序报请检察长决定。 

　　（四）提出异议和拒绝执行的权限。《意见》在赋予检察长执法办案重大事项决定权的同时，规定了员额检察官提出异议的权限和特别情况下拒绝执行的权限。根据《意见》第十条第二款规定，检察官在执行检察长决定时，认为决定错误的，可以提出异议。对于检察官提出的异议，检察长可以采纳，也可以不采纳，检察官应当服从检察长的要求，执行检察长的决定，但执行的后果由检察长承担。检察官执行检察长明显违法的决定的，应当承担相应的责任。笔者认为，对于明显违法的决定，检察官不但可以提出异议，而且有权拒绝执行。假如对于检察长明显违法的决定，检察官在提出异议后仍要求执行，并需要为此承担责任的话，则不符合权责相一致和主客观相一致的原则。 

　　除了上述四个方面的执法办案权限之外，《意见》还赋予了独任检察官、主任检察官对检察辅助人员和办案组检察官的管理权限，以及主任检察官对所承办案件的组织、指挥和协调等方面的权限。 

　　二、关于员额检察官权限配置的合理性分析 

　　对于此次员额检察官权限的配置，有观点认为检察职权的运行仍然带有明显的行政化色彩，主要有以下几点理由：一是检察长对重大事项的决定权过于宽泛，员额检察官的司法办案决定权非常有限；二是仍然保留了自侦部门负责人对案件的审核权；三是检察长可以对检察官承办的案件进行审核，可以直接改变员额检察官在职权范围内作出的决定，或者决定提交检察委员会讨论决定；四是检察长的决定，除明显违法外，员额检察官不得拒绝执行。基于上述事由，员额检察官的权限与改革之前并无实质性的变化，特别是与法院的“让审理者裁判，让裁判者负责的”的主审法官、依法独立行使审判权的合议庭相比，员额检察官办案主体地位并不突出。 

　　笔者认为上述观点值得商榷，《意见》对员额检察官权限的配置虽仍有待探索完善，但总体符合检察机关的性质和职能属性，体现了遵循司法规律与检察职业特点相结合的要求，具有相对合理性。笔者结合审判机关与检察机关在权力性质、领导体制、职能属性和改革的路径选择四个方面的差异，对检察官权限配置的合理性进行分析。 

　　（一）权力性质不同。检察机关行使的是检察权，检察权虽然也有司法属性，但不同于审判权行使所要求的价值无涉、消极中立。审判权的行使要遵循不告不理、居中裁断的要求，在审判中不代表任何一方利益。审判权的行使还需要遵循司法亲历性规律，即必须通过庭审听证采信证据和认定事实，并作出裁判。法官的中立、独立，以及对案件的亲历是审判权公正行使的必然要求。所以，遵循“让审理者裁判、让裁判者负责”的审判责任制要求，赋予主审法官、合议庭对案件的审理权和裁判权，是符合审判规律的。 

　　但检察权不同于审判权，无论是侦查权，还是审查起诉、审查批准逮捕的权力，以及诉讼监督权，在国家利益、公共利益受到损害时，就需要检察机关依法、积极、主动履行职责。对于这种需要积极、主动行使的权力，完全由检察官来判断和决定是否符合保障国家利益和公共利益的需要显然是有问题的。如侦查权的行使，完全交给员额检察官决定是否立案、是否采取强制措施，既不利于惩治腐败，也不利于保障当事人权利。著名法学专家强世功先生认为，“不同司法机关的权力性质不同，运作逻辑不同，改革的逻辑也就不同”。著名法学家季卫东先生认为“检察院是国家利益的代表，是公共利益的代表，并非居中进行判断的第三方主体”[1]，“ 在检察院系统，责任的主体是集体而非个体，问责的方式是行政性的，因而监督指挥权在上级，而非同一平面的其他主体。否则就有可能导致检察官自行其是、出入人罪的的事态，国家利益、公共利益变得碎片化。”[2] 

　　（二）领导体制不同。《人民检察院组织法》第三条规定，检察长统一领导检察院的工作。第十条规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院工作。检察机关的上下级是领导和被领导的关系，检察机关的内部是首长负责制。检察机关的领导体制具有典型的“一体化”和“上令下从”的特点。高检院专职委员张德利先生在对《意见》进行解说时指出，“这种上下一体、上令下从的领导体制决定了检察权的运行机制，既不同于法院的审判权运行机制，也不同于国外的检察权运行机制，既要赋予检察官相对独立的依法对案件作出处理决定的职权，又要坚持检察一体原则，加强上级人民检察院、检察委员会、检察长对司法办案工作的领导。” 

　　与检察院的领导体制相比较，上下级法院是监督而非领导关系，其内部也不实行首长负责制，这是为了保障法官依法独立作出裁判。如果检察官同法官一样，集案件承办权和案件决定权于一身，那么这种检察一体、上令下从的领导体制将名存实亡。著名法学家季卫东先生认为，“检察系统要奉行检察一体原则，承认检察长的决定权、命令权、指挥权，检察官必须服从上级的指挥和监督。”[3] 

　　综上，保留检察长对司法办案诸多重大事项的决定权和对案件审核权等，并赋予员额检察官相对独立的办案权限，在职权范围内对案件作出处理决定的权力，是遵循检察一体原则和突出检察官主体地位的需要，有利于保障检察权的统一正确行使。 

　　（三）职能属性不同。在法院的审判职能中，无论是刑事诉讼、行政诉讼，还是民事诉讼，法官都要遵循消极中立、直接言词、平等保护等诉讼原理，审理案件的法官必须亲自从事法庭调查和采信证据，因此，司法的亲历性是对审判最基本的要求，为保障司法的亲历性和当事人的诉讼权利则需要赋予庭审法官、合议庭对案件的决定权。如果当事人双方，在法庭上经过充分的对抗与博弈，但对案件作出决定的人却不是从事庭审调查的法官，这就会造成审者不判，判者不审，庭审虚化的问题，既不符合司法亲历性的要求，事实上也使得法庭上两造对抗变得无关紧要，等于变相剥夺或削弱了当事人一些重要的诉讼权利，损害了程序的正当性、参与性和自治性。而检察职能具有多元属性，职务犯罪侦查、刑事检察、诉讼监督，以及诉讼监督中的民事行政检察、刑事执行检察、控告申诉检察都存在明显的差异性。如侦查具有典型的行政属性，调查权与决定权适度分离是行政行为的内在要求；诉讼监督的监督属性比较明显，是对侦查机关、审判机关及刑罚执行机关的执法行为进行监督，是否必需要亲历案件以建立内心确信，笔者持否定观点；刑事检察则具有准司法属性，司法亲历性在判断事实是否清楚，证据是否确实充分，侦查机关是否存在非法取证行为等方面是不可或缺的，《意见》对办理刑检察案件中检察官的亲历性事项也有明确要求。 

　　那么，既然刑检部门履行职能也要有司法亲历性要求，那么为什么不将案件的处理决定权交给检察官呢？这里还有一个监督制约的问题。《意见》明确规定，要坚持突出检察官办案主体地位与加强监督制约相结合。审判职能的履职方式与检察职能的履职方式存在差异，改革后虽然法官集审理权与裁判权于一身，但审判公开、两造对抗、审级监督、专门机关的监督，以及当事人诉权的制约，对审判权的行使构成强有力的监督约束，通过建立完善 “让审者裁判让裁判者负责” 的司法责任机制，可以有效防范和控制审判权滥用的风险。但检察权的行使，没有类似于审判权行使的上述监督制约机制，所以采取承办权与决定权适度分离的分权方式，让检察官主要对案件事实与证据负责，检察长对处理决定负责，通过内部分权形成一种相互制约的权力运行机制，以保障检察权的正确行使。如果让检察官像法官一样集审查权于决定权于一身，而又没有像对审判权那样的监督制约，检察权滥用的风险会难以防控。 

　　（四）改革的路径选择。习近平总书记强调，问题是工作的导向，也是改革的突破口。审者不判、判者不审、庭审虚化，责任不明晰的问题是社会关注度和共识度比较高的问题，选择“让审理者裁判，让裁判者负责”作为建立健全审判责任制的改革方针，法律界和法学界看法比较一致，理论上也较为成熟，可以说是众望所归、水到渠成的事情。笔者认为，检察机关改革应该改什么和怎么改的问题更具复杂性，因此，选择比较稳妥的、摸着石头过河的改革方案可能更为合适。从这个角度来看，在此次司法体制改革中，对检察权的内部划分上没有大幅度的放权，同时给予地方改革试点一定的选择空间（制定权力清单，将检察长部分职权委托给检察官行使），是比较务实和理性的选择。 

　　另外，司法是一种保守的力量，制度的稳定性和延续性是保障公平正义和树立司法权威的重要前提。著名法学家强世功先生指出，“如果我们的司法体制和司法制度总是处于不断的改革中，那么法律权威和司法权威不可能建立起来”，“改革的最大风险在于旧制度的优点随着弊端丧失了，可没有注意到新制度的弊端比预想的优点还要多”。[4]司法制度没有一统天下的普适模式，政治经济、社会文化、历史传统、风俗习惯对制度生成和生效具有持久强大的的影响力，我们不能仅凭理念而构建和移植所谓具有普世价值的制度。功利主义法学家边沁曾大力倡导法典化，但英国却坚持和保留了非法典化传统。[5]20世纪以来，西欧几乎每个国家都曾经试图引进美国的司法审查制度，但结果形成的却是一种欧洲式而非美国式的司法审查。[6]中国的检察制度已形成自己的特色，虽然还有待改革完善，但更不能忽视继承和发扬。因此，在司法体制改革中，并没有就检察权的运行实施大破大立式的改革，也没有采取大胆放权给检察官的方式来完善检察权运行机制，这既有利于保持制度的稳定性，又有利于减少改革带来的冲击和弊端。 

　　三、结语 

　　上述分析没有站在批判的立场并不等于制度的设计完美无缺，笔者认为，改革的制度设计，特别是在检察官权限配置的问题上带有趋于保守的倾向，检察长应该更多的通过审核检察官的案件处理决定，而非主要通过对案件作出处理决定，这既能体现突出检察官办案主体地位的改革导向，又较好地遵循了检察一体原则。中国地区差异巨大，员额检察官的素质短期内能否完全适应案件决定权移转的改革需要，还有待在实践中检验。 

　　                     (作者单位：江山市人民检察院)