单位解除其职务”。第十二条规定：人民监督员的名额，由各级人民检察院根据工作需要确定。上述规定，明确了人民监督员的名额由各级检察院确定，但对人民监督员的确认机关没有作出明确规定，实践中大多数检察院采用人民监督员由本级检察院选任的模式。实践证明,这一“内选”模式有效推进了人民监督员制度试点工作的顺利开展，但随着试点的不断深入,也暴露出一些不可避免的问题,“熟人化”就是其中之一。“人民监督员起初与办案检察官、检察长并不一定是‘熟人’,但随着监督工作的开展,他们之间难免会变成‘熟人’。”四川省人民检察院副检察长朱晚林认为,“熟人化”的最大弊端是会在一定程度上影响监督的客观公正,这不仅表现为“对检察机关提不同意见时可能会比较软”,也表现为“发表监督意见时难免或多或少地受到某些情感因素的影响”。[1]

近年来，有的检察院在“外选”模式上进行了程度不同的探索，如由人大确认人民监督员资格的“广安模式”，由人大常委会主任会议提名、人大常委会任命的“汉阳模式”，以及省级院统一选任“下管一级”的“重庆模式”等等。今年以来，根据高检院新《规定》，大多数省份采取了由上级检察院选任下一级检察院人民监督员模式，四川省检察院采取了由省院面向社会公开、统一选任全省三级检察机关人民监督员模式。这些“外选”方式虽在完善人民监督员制度方面起到了积极作用，但仍存在诸多弊端。

综合而言，“内选”和“外选”模式存在如下问题。

一是“内选”模式中人民监督员对检察机关自侦案件的监督只有建议权。在《规定》实施之前，大多数人民检察院在选任人民监督员时，都是由机关团体、企事业单位和基层组织推荐，征得个人同意，由检察机关考察后聘任产生。也就是说，这种选任模式，实际上是检察机关作为被监督者自己选择监督者的“内选”模式。这种选任模式产生的人民监督员，在开展监督工作时，对检察机关自侦案件提出的意见和建议以及合理质疑，虽然都得到了充分尊重，但实际上检察机关既可采纳又可不采纳，人民监督员对检察机关既缺乏权威的、独立的刚性监督，又很被动。这种监督模式的公正与公信方面仍然会受到社会各界的质疑。

二是“外选”模式中人民监督员对检察机关的监督仍未摆脱建议权的困境。“广安模式”、“汉阳模式”，以及高检新《规定》的上级院统一选任“下管一级”的模式，在突破“内选”监督向“外选”监督方面迈出了可喜的一步，摆脱了被监督者选任监督者的怪圈。但是从实质来讲，这种“外选”监督的模式只是在选任方式上有突破，但在人民监督员的实际监督权及监督的效力方面并没有任何突破，人民监督员对检察机关“三类案件、五种情形”的监督也只有建议权，监督的意见是否被采纳的权力仍在检察机关，检察机关作为被监督者仍实际掌控主动权，人民监督员对检察机关的监督仍未摆脱“软监督”的困境。高检院“下管一级”的模式，人民监督员虽是检察机关从社会各界选任产生，由上级院统一指派到下级院进行监督，监督的结果向上一级人民检察院负责，监督权由上一级人民检察院行使，表面上是外部监督，但实际上仍未跳出检察机关自己监督自己的圈子。

三是以上“内选”和“外选”模式产生的人民监督员，由于先天不足，监督作用不能很好发挥。先天不足表现在三个方面：首先，人民监督员来自社会各界，法律专业知识参差不齐。实践中，检察机关对人民监督员的法律知识教育培训工作开展不够，人民监督员分析判断案件的水平和能力不高。其次，人民监督员的监督意见没有刚性的要求来确保实现。人民监督员对所监督的案件只有建议权而没有决定权，监督意见是否正确由检察机关评判，是否接受监督的主动权在检察机关。再次，人民监督员因监督工作需要所产生的各种费用没有脱离检察机关的供给。监督者的经费靠被监督者来提供，在监督的实效性方面难免大打折扣。

三、人民监督员应由人大从人大代表中选任产生

要从根本上解决人民监督员选任方式存在的弊端，笔者认为，由人大从人大代表中选任产生人民监督员，是检察机关实现外部监督的更有效途径，是机制的创新，是人民监督员制度真正实现刚性监督的保证。

1、推行这项机制创新的法律依据。《宪法》第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”从这条规定可以看出，人大有权从人大代表中选任人民监督员，人民监督员也有权监督检察机关。把人民监督员选任工作纳入人大的工作范畴，人民监督员经人大选任、授权和管理，开展监督工作就具有了正当性和权威性。《宪法》第三条第三款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。从这条规定可以看出，人大是国家的最高权力机关，检察机关由人大产生，对人大负责，人大有权对检察机关的各项工作进行监督，由人大选任产生的人民监督员，这是符合宪法精神的。

2、推行这项机制创新的意义。一是避免了“运动员自己选任裁判，缺乏社会公正、公信”的质疑，提高了人民监督员的政治地位和社会公信力，为人民监督员制度纳入法制化轨道奠定了基础。二是人大选任的人民监督员，来源于社会，代表人民群众，符合人民监督员制度的定位，有别于社会舆论监督、媒体监督等。三是人大是国家权力机关，其法律地位决定了人大选任的人民监督员更具有监督检察机关的权威，对更好地推行人民监督员制度将起到积极作用。

四、对人大选任的人民监督员的管理

对经人大选任的人民监督员可以通过以下六个方面加强管理：一是培训。由检察机关对人民监督员定期或不定期进行履职培训，并通报检察机关查办职务犯罪工作进展情况，为人民监督员更好地履职奠定基础。二是考核。制定人民监督员工作绩效考评办法，对人民监督员审查案件能力、发现问题等履职能力设定考评指标，由人大办公室、人大法工委和检察机关人民监督员办公室共同对人民监督员进行综合评价考核，对经考核不能履职的人民监督员提交人大免去。三是保障。人大确保人民监督员因参加监督活动而支出的交通、通讯、就餐等费用支出，保障人民监督员更好履职。四是奖励。对在监督工作中有显著成绩的，由人大和检察机关共同给予表彰和奖励。五是任免。人民监督员在任期间，因种种原因不能履职，由检察机关向人大法工委提出，由人大决定免去人民监督员的任职资格。六是回避。根据我国《刑事诉讼法》第三十条之规定，“审判人员、检察人员、侦查人员的回避，应当分别由院长、检察长、公安机关负责人决定”。依照高检院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第二十三条之规定，人民监督员的回避应由检察长决定。

                                                                                    范水姣