【摘 要】《社区矫正实施办法》的出台为检察机关对社区矫正各执法环节的监督提供了制度保障，与之相对的是，社区矫正检察监督手段单一、监督时间滞后、监督缺乏保障的实践困境仍客观存在。为此，本文参照监禁刑罚执行的检察监督模式，创设性地提出了构建“程序嵌入式社区矫正检察监督模式”的设想，并对该监督模式的监督范围、工作机制作了具体地梳理和规划。

【关键词】检察机关  程序嵌入式社区矫正检察监督  工作机制

2012年3月1日，由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《社区矫正实施办法》（以下简称《办法》）正式施行。《办法》对社区矫正的日常工作流程、矫正人员的惩处标准、程序、公检法司的职能定位等均作了重大调整和规范细化，为进一步推进刑罚执行一体化、专门化奠定了坚实的基础。在新的执法格局下，检察机关要突破原有社区矫正检察监督的瓶颈，真正实现对社区矫正各执法环节的法律监督，创建更高效、动态的社区矫正检察监督模式显得尤为重要。

一、对《社区矫正实施办法》有关检察机关职能的解读与思考

《办法》全文共四十条，重点在于规范社区矫正的工作流程，其中涉及检察机关职能的共十三条，内容涵盖检察机关社区矫正法律监督权的确立、监督的具体方式、相关部门向检察机关抄送法律文书的范围等。《办法》对检察机关的职能定位较笼统、原则，对于社区矫正法律监督的范围、监督的程序、监督效力的保障等内容并未过多涉及，社区矫正法律监督仍面临着“缺乏合理监督途径、缺乏系统监督程序、缺乏有效监督保障”的实践困境。

（一）《办法》赋予检察机关对社区矫正各执法环节监督的权力，但监督手段单一、监督效力缺乏保障的实践困境仍客观存在

《办法》第2条赋予检察机关对社区矫正各执法环节依法实行监督的权力，《办法》第37条罗列了检察机关采取“口头纠正意见、纠正违法通知书、检察建议书”的具体监督方式，提出了“交付机关、执行机关对检察机关的纠正意见应当及时整改”的要求。从监督的方式看，《办法》沿用了传统的监督手段，监督方式未作进一步的完善或拓展；从监督的效力保障看，《办法》未设置合理的程序来确保监督的实效，也未规定被监督单位不接受监督所承担的法律责任。社区矫正法律监督“权利设置空泛与监督措施薄弱”的固有矛盾仍客观存在，严重损害了检察监督的权威性和严肃性。

（二）《办法》列举了向检察机关抄送法律文书或通报告知的九类情形，但抄送通报的内容局限、时间滞后直接影响监督实效

《办法》第5、12、14、25、26、28、30、31条列举了在社区矫正过程中，应当向检察机关送达相关法律文书或通报告知的九类情形，内容涵盖社区矫正的交付、监管、变更、终止等各环节，具体情形包括社区矫正人员交付执行、变更居住地、进入特定区域场所、被撤销缓刑、假释、暂予监外执行、矫正人员减刑、矫正期满及死亡。从抄送通报的内容看，矫正人员的审前调查报告、受处罚（警告、治安管理处罚）、再犯罪的法律文书、脱管、下落不明的情况通报等重要信息均未纳入，信息的严重不对称势必导致检察监督的片面、流于形式；从通报的时间结点看，无论是法律文书送达、还是情况通报均属于结果的事后通报，检察机关对执法活动的事前、事中监督成为无本之木、无源之水，大大影响了检察监督的实效。

综上，社区矫正检察监督要真正实现《办法》确立的“对社区矫正各执法环节依法实行法律监督”的目标，仅凭现有的监督方式、通报机制显然是不够的，检察机关只有拓展监督方式、创新工作机制，才能做到有的放矢地全面监督、同步监督。

二、构建“程序嵌入式社区矫正检察监督模式”的设想

（一）“程序嵌入式社区矫正检察监督”概念的提出

对基础信息的全面掌握是确保社区矫正法律监督取得实效的重要前提。而程序嵌入式监督模式的价值就在于通过设定相应程序，既能确保被监督主体依法履行职责，又能确保检察机关有效获得知情权[1]。司法实践中，对监狱、看守所等监管场所的刑罚执行监督，检察机关的程序嵌入式监督模式已初具规模。比如说，罪犯保外就医需要派驻检察室签署检察意见；罪犯减刑、假释，派驻检察室需列席提请会议，并出具检察建议，部分减刑、假释的案件还需检察人员出庭；罪犯死亡，派驻检察室也需出具相关意见等。这些监督方式以“出具检察建议”、“出庭”为载体介入了罪犯保外就医、减刑、假释等重要执法活动的程序，既确保了检察机关对相关信息的动态掌握，又有效实现了对刑罚执行活动的同步监督和全面监督，监督也更为刚性。社区矫正作为与监禁刑罚执行对应的一种非监禁刑罚执行方式，其检察监督模式也可以参照监禁刑罚行之有效的实践做法，通过“在社区矫正各执法环节设置监督程序”的方式，介入执法活动，以此解决社区矫正检察监督刚性不足、监督滞后的困境，从而有效实现对社区矫正同步监督、全面监督的目的。

（二）“程序嵌入式社区矫正检察监督”的范围界定

“程序嵌入式社区矫正检察监督”应当针对社区矫正中的重点执法活动以及存在执法隐患的重点领域，具体包括：

1．社区矫正审前调查监督。“社区矫正审前调查”作为社区矫正“入口关”的重要一环，成为社区矫正检察监督新的重点。2011年10月1日，浙江省高级人民法院、人民检察院、公安厅、司法厅联合印发了《浙江省社区矫正审前社会调查实施办法（试行）》，规范了社区矫正审前调查的工作流程，并赋予了检察机关审前调查的相关监督职能，为社区矫正审前调查监督提供了制度保障。但目前司法实践中，检察机关对审前调查的监督还停留在书面审查阶段，监督效率不高，亟需通过“拓宽信息渠道、设置介入程序”的方式来强化监督。

2．社区矫正人员脱管监督。“社区矫正人员脱管”一方面反映了社区矫正的监管质量，另一方面也折射出司法工作人员的执法问题，长期以来成为社区矫正法律监督的重点。然而实践中，因现有检察监督方式的单一、《办法》规定的局限，检察机关往往很难动态掌握矫正人员的脱管情况，为此，设定相应的程序介入脱管监督很有必要。

3．社区矫正人员处罚监督。根据《办法》的规定，对社区矫正人员的处罚内容包括警告、治安管理处罚，执法主体包括司法行政机关、公安机关。对矫正人员的违法违规行为进行处罚是社区矫正中的重要执法活动，检察机关应当对处罚措施是否符合法律规定，是否侵犯矫正人员的合法权益依法监督。但实践中，检察机关对上述信息往往处于不知情或滞后的状态，设定相关的程序介入处罚监督迫在眉睫。

4．社区矫正人员变更执行监督。矫正人员的变更执行包括收监执行（撤销缓刑、假释、暂予监外执行）、减刑。矫正人员的变更执行既是社区矫正中的重要执法活动，也是存在执法隐患、容易滋生腐败的重点领域。《办法》对变更执行领域设置了“将相关法律文书抄送检察机关”的程序，这意味着检察机关对上述信息的掌握均是滞后的，这种事后监督的模式，显然不利于监督工作地开展。为此，有必要设置提前介入的相关程序，对变更执行的相关材料是否符合法律规定、是否存在违规操作的情况，进行同步动态监督。

5．社区矫正人员再犯罪监督。矫正人员再犯罪是社区矫正工作中的重要问题，它折射出矫正工作的诸多弊端，一直以来成为社区矫正法律监督的重点。《办法》未针对矫正人员再犯罪的通报、监督作出细化的规定，司法实践中，检察机关往往采取专项检察的方式，对一段时间内矫正人员再犯罪情况进行集中检察，监督过于滞后。为此，创设相关的程序建立对矫正人员再犯罪问题的同步核查、问责机制很有实践意义。

6．社区矫正重大事件监督。2010年8月，最高人民检察院印发了《监外执行（社区矫正）重大事件报告表》，详细罗列了报告的内容、程序。为确保重大事件信息的及时、准确，监督到位，检察机关有必要设置相关的同步程序，动态跟踪重大事件的处理，及时提出纠错问责意见。

（三）“程序嵌入式社区矫正检察监督”的工作机制

1．书面审查基础上的调查监督机制。该项工作机制适用的对象是社区矫正审前调查监督环节。具体的工作方式是：（1）司法行政机关向委托机关送达审前社会调查报告时，应同步将报告抄送本地同级检察机关，确保检察机关的知情权；（2）检察机关应对每份审前报告进行书面审查，并对三类报告（有人举报存在失实或者调查过程存在违法违纪情况的报告、检察机关经自行审查有异议的报告、法院向检察机关提出有异议的报告）的内容、程序进行调查、核实；（3）检察机关根据调查核实的情况，对于审前调查过程中存在违纪违法行为或调查报告失实的，开展同步监督。监督的方式包括：第一，向委托机关出具书面检察意见，纠正调查报告的问题；第二，向负责审前调查工作的司法行政机关提出书面纠正意见，存在违法违纪的应当依法追究相关人员的责任；第三，对于检察机关出庭公诉的案件，监所检察科可以将相关情况通报公诉科，由公诉人在发表量刑建议时，对“社区矫正的适用”提出相关纠正意见。

2．信息共享基础上的通报监督机制。该项工作机制的适用对象是矫正人员脱管、再犯罪、发生重大事件的监督。其工作方式是：（1）相关部门向检察机关动态通报矫正人员脱管、再犯罪、发生重大事件的情况；（2）检察机关据此建立脱管、再犯罪、重大事件核查档案，并启动调查程序，通过查阅矫正档案、走访相关部门、调查有关人员的方式，全面掌握矫正人员脱管、再犯罪、发生重大事件的原因、处理情况等；（3）检察机关根据调查情况，视情节轻重，提出纠正意见，必要时对责任人员进行问责处理；（4）检察机关定期制作以“矫正人员脱管、再犯罪、发生重大事件的现状、原因、对策”为内容的专题检察报告，并及时抄送上级检察机关、同级人大常委会及社区矫正机构的成员单位，逐步构建“调查核实——纠正问责——通报监督”的工作机制。

3．专项检察基础上的审查监督机制。该项工作机制的适用对象是处罚监督。其工作方式是：首先，司法行政机关、公安机关应当及时将社区矫正人员的处罚情况通报检察机关；其次，检察机关通过设置检察信箱、发放检察官联系卡的方式受理矫正人员对处罚的控告申诉；再次，检察机关根据需要，以“专项检察”或“不定期检察”为载体，对处罚的事由、程序等内容进行集中检察或抽样检察，并视不同的情形提出纠正意见或规范化建议。

4．参与执法基础上的介入监督机制。该项工作机制的适用对象是变更执行监督。对于变更执行的监督如果仅限于事后监督，其监督的实效性很难体现，对此，检察机关应当参与到变更执行的程序当中，通过出具“检察意见、出庭”等方式来实现对变更执行的同步监督。具体工作方式：（1）司法行政机关在向相关部门提出撤销缓刑、假释、暂予监外执行及减刑建议前，应当将有关材料提交检察机关审查；（2）检察机关通过核查后，提出书面的检察意见，“检察机关的审前核查环节”应当纳入撤销缓刑、假释、暂予监外执行及减刑的法定程序中，同时，“检察机关的检察意见”应当作为撤销缓刑、假释、暂予监外执行及减刑的必要材料及重要参考；（3）部分社区矫正人员减刑案件，应当根据最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》的要求，指派检察人员参与庭审，通过当庭发表检察意见的方式，开展同步监督。