随着城乡统筹发展战略的实施，国家出台了一系列支农、惠农政策，不断推进新农村建设，农村经济发展日益活跃，但也存在一些不和谐因素，个别农村基层组织人员的涉农职务犯罪时有发生。2009年至2011年8月，衢州市两级检察机关共立案查办涉农职务犯罪案件51件70人。查处的70名犯罪嫌疑人中，村级组织人员21人，占30%，主要集中在涉农项目的包装、立项、申报及后续的项目实施、工程建设等环节。农村基层组织人员的职务犯罪行为不仅妨碍党和国家政策在农村的贯彻实施，更直接侵害广大农民群众切身利益，影响农村社会的和谐稳定，应加大查处与惩治力度。由于村级自治组织在我国行政体制中的特殊地位，在基层组织人员涉农职务犯罪（以下简称“涉农职务犯罪”）的查办中，存在犯罪主体身份认定不明确、案件管辖权冲突等问题，需要进一步确立统一的适用标准。

一、   犯罪主体范围的认定

根据刑法第93条第2款的规定，国家工作人员包括，国家机关中从事公务的人员，国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员。农村基层组织人员只有符合“其他依照法律从事公务的人员”这一条件才有可能触犯国家工作人员职务犯罪。针对这一点，2000年4月29日第九届全国人大常委会第十五次会议通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》（以下简称《解释》）给出明确规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事上述规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第382条和第383条贪污罪、第384条挪用公款罪、第385条和第386条受贿罪的规定。因此，只有当村民委员会等村基层组织人员在从事《解释》规定的七项行政管理工作时，才属于“其他依照法律从事公务的人员”。由于我国的农村基层组织比较多，如村委会、村经联社、经济合作社、村民小组以及村党支部等等，在具体实践中较难界定，其中，村民委员会分设的村民小组长、党支部工作人员、村经济合作社等村级经营活动中的工作人员，是否可以成为国家工作人员职务犯罪主体在实践中争议较大。

1.村民小组长。村民小组（即原生产队），是我国人民公社解体以后农村基层自治组织—村划分的行政编组。村民小组长不属于农村基层组织人员。根据最高人民法院司法解释，村民小组长利用职务侵占财产的行为按职务侵占罪定性处理，而非按照贪污罪处理。《解释》所指“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时”，其中“等村基层组织人员”的用语是之外的村一级各种组织。故村民小组长不属于农村基层组织人员，不能成为职务犯罪主体。

2.村党支部工作人员。对于村党支部工作人员是否属于“村民委员会等村基层组织人员”，相关法律、司法解释并未作出明确规定。有观点认为，村党支部是否属于村基层组织不明确，根据法无文明规定不为罪的原则，村党支部成员不能够成职务犯罪主体。笔者认为，中国共产党章程规定：村党支部领导本村工作。村民委员会组织法第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”在实践中，村党支部在村务中不论党务、公务均起绝对领导作用，村党支部书记的权力往往大于村委会主任。如果村委会是基层组织，其工作人员利用职权犯罪构成贪污贿赂等职务犯罪，而对其实施领导的党支部人员却不构成此类罪名，在逻辑上说不通。因此，村党支部工作人员应当属于村基层组织工作人员。

 3．村经济合作社等村级经营活动中的工作人员。我国农村除了党支部和村民委员会外，有的还设有集体经济合作组织。根据1992年1月31日全国人大常委会法制工作委员会“对关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复”规定，村经济合作社既是向工商行政管理部门登记注册的经济法人，又行使一般企业所不具有的管理职能，它不是单纯的经济实体，除了从事经营外，还履行某些管理职责。并且它的职责与村民委员会的职责存在交叉。因此，村经济合作社等社区性经济组织的地位应当属于村基层组织，在其中履行管理职责的工作人员在从事《解释》规定的七项行政管理工作时，具有国家工作人员的身份。

二、如何区分“从事公务”与“从事村内自治事务”

关于“从事公务”的范围，《解释》已作出明确规定。而村内自治事务，是指《解释》中规定的七项行政管理工作之外的其他活动，如村内公益事业、公益服务等村自治事项，以及在村集体经济组织中的经营活动。有观点认为，农村基层组织人员系村民依法选举产生，协助政府从事行政管理、行使自治权办理本村自治事务，管理本村的公共事务和公益事业，其利用的职权当然属于公共权力的范畴，其工作具有政府行政管理的性质，故其行为均应认定为从事公务，无需进行区分。笔者则认为，在司法实践中，准确区分农村基层组织人员从事公务与从事村内自治事务的界限十分必要，因为不同的行为性质，其危害性是不同的，处罚程度也有所区别。如挪用资金罪的最高刑期是十年以下有期徒刑，而挪用公款罪的最高刑期是无期徒刑。

三、   农村基层组织人员能否成为渎职罪主体

根据现行刑法规定，国家工作人员包括国家机关工作人员和准国家工作人员，2002年12月28日全国人民代表大会常务委员会通过了《关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释》，对渎职罪犯罪主体范围进一步明确，规定在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。那么，当村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事《解释》中规定的七项行政管理工作时，是否属于渎职罪的犯罪主体呢？笔者认为，根据宪法、村民委员会组织法的规定，村民委员会等农村基层组织本身不属于行政管理机关，不具有行政管理职能，而是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，因此其从事《解释》中规定的七种行政管理工作是协助人民政府开展工作，而不是受人民政府委托代表人民政府行使职权。“协助”与“受托”不同，后者是接受全面委托，在全面行使职权的同时应承担全面的责任，而“协助”，仅起到协同、辅助作用。按职权责相对应的原则，村民委员会等农村基层组织，不属于渎职罪的犯罪主体。

四、   如何解决管辖权冲突问题

村民委员会等村基层组织工作人员在从事不同的具体事务（公务、村自治事务、村经营事务）时，会出现不同的定性，且不是所有的案件定性在一开始就是清晰的，往往随着侦查活动的深入。为保证此类案件能够得到及时、公正的处理，减少因管辖权争议而产生的推诿和争夺，笔者建议，将村委会等基层组织工作人员履行公务和村内自治事务时利用职务之便实施的犯罪行为，划入检察院自侦案件范围。