根据辩证唯物主义矛盾律，矛盾是普遍存在的，矛盾双方是对立统一关系，可以通过创造条件来促使矛盾双方相互转化。当前我国经济飞速发展，各种社会矛盾不断凸显，逐步积累和激化，引发各类刑事案件。“深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”这三项重点工作，是党中央对全国政法工作做出的重大战略部署，是检察机关在新的历史时期肩负的重要历史使命。公诉工作作为检察业务的重要内容，是检察机关履行诉讼监督职能的重要体现，在整个刑事诉讼中发挥着重要作用。在新形势下，公诉工作在依法指控犯罪、强化诉讼监督的基础上，还应积极探索解决社会矛盾的创新机制，运用好裁量权，有效推进社会矛盾化解。

一、公诉裁量权的理论基础及法律、政策依据

（一）公诉裁量权的概念

公诉裁量权是指公诉机关依照法律规定，在审查相关案件证据基础上，对符合法定起诉条件的犯罪嫌疑人，在是否提起公诉、有条件地变更起诉、减轻控诉罪名、量刑问题等方面，进行斟酌、选择进而作出处理决定及建议的权力。

（二）公诉裁量权的理论基础

检察机关公诉裁量权的理论基础是起诉便宜主义理论，起诉便宜主义的确立是公诉裁量权最重要的法理基础。就是否赋予公诉机关自由裁量权而言，现代刑事诉讼制度有两大基本原则，即起诉法定主义与起诉便宜主义。起诉法定主义，要求对于凡构成犯罪即具备法定起诉条件的刑事案件，不论犯罪嫌疑人及其罪行有何具体情况，公诉机关都要毫无例外地提起公诉，不得作出不起诉决定。它以报应刑思想为理论基础，注重对犯罪的一般预防，严格排斥公诉机关的自由裁量权。起诉便宜主义就是允许公诉机关对于已经构成犯罪、具备起诉条件的刑事案件，从被告人及其罪行等具体情况以及刑事政策等出发，作出不起诉决定。起诉便宜主义的实质，是赋予检察官以起诉与否的自由裁量权。固然，实行起诉法定主义，在有效打击犯罪，保证公诉权积极、公平行使，避免公诉机关滥用公诉权，维护法制统一及法律权威等方面具有重要意义，但不论犯罪轻重一律有罪必诉，必然造成诉讼资源浪费，影响整体诉讼效率，同时难以真正实现司法正义价值，也不能合理分流不同性质、种类的案件，无法有效化解社会矛盾，特别是如果将轻刑罪犯投入监狱，极易“交叉感染”，不利于犯罪人的改造及回归社会。而起诉便宜主义则便于公诉机关根据刑事政策和具体案情，灵活决定是否起诉，体现刑事诉讼中宽严相济刑事政策的运用，有利于提高诉讼效率，实现司法公正，有利于通过非刑罚化手段感化、挽救犯罪人，使犯罪人易于回归社会，能够使检察官根据具体情况处理案件，通过运用公诉裁量权，使案件处理更加符合法律目的和精神。

（三）公诉裁量权的法律依据

目前，世界上大多数国家都采取起诉便宜主义，赋予公诉机关一定裁量权,而且有呈扩张之势。我国刑事诉讼法则同样实行起诉便宜主义，授予检察机关一定的公诉裁量权。依照我国《刑事诉讼法》的相关规定，公诉机关受理由侦查机关（部门）移送审查起诉的刑事案件后，经审查可作出起诉或不起诉两种处理决定。其中最重要的是不起诉裁量权。关于不起诉，又可分为绝对不起诉、相对不起诉和存疑不起诉。其中相对不起诉是指根据《刑事诉讼法》第173条第2款规定，对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。就化解社会矛盾而言，公诉裁量权的运用主要表现为相对不起诉，本文主要探讨的则是通过运用相对不起诉裁量权来化解社会矛盾。

（四）公诉裁量权的刑事政策基础

公诉裁量权赋予公诉机关一定的终局裁决权，而公诉工作中要想运用好这一诉前“准审判权”必须有一定的法律政策尺度，在我国“宽严相济”刑事政策是运用公诉裁量权的重要依据。宽严相济刑事政策是我们党和国家的一项重要刑事政策，即坚持宽严相济，区别对待，对严重刑事犯罪、严重经济犯罪从重、从快、从严，对有法定从轻条件依法从宽。在宽严相济政策中，宽是基础和前提，其更加强调人权保障的价值取向，尽量减少或减缓对社会生活的刑事干预。宽严相济的刑事政策是指对刑事犯罪区别对待，做到既要有力打击和震慑犯罪，维护法制严肃性，又要尽可能减少社会对抗，化消极因素为积极因素，实现法律效果和社会效果的统一。因此，公诉工作应当注重不断拓宽思路，创新化解矛盾的工作机制，大胆探索适用宽严相济刑事政策，在工作中运用好公诉裁量权，努力做到既有力打击犯罪，又减少社会对抗矛盾，努力实现法律效果和社会效果的统一，最大限度化解社会矛盾，为社会和谐提供保障。

二、公诉裁量权与社会矛盾化解

（一）当前刑事领域的社会矛盾体现

目前，我国正处在社会转型期，社会经济结构、文化形态、价值观念等发生深刻变化，因贫富差距、社会保障、劳动就业、医疗卫生等民生问题引发的社会矛盾纠纷不断增多，刑事案类型更加多元，各类刑事案件数量不断增长。以柯城检察院的公诉工作实践为例，当前刑事领域社会矛盾主要呈现为如下方面：

1．刑事案件逐年增多，团伙犯罪、严重暴力犯罪、严重经济犯罪、“两抢一盗”等多发性犯罪问题比较突出。“两抢一盗”等多发性犯罪影响人民群众安全感，历来是司法机关严厉打击的对象，但该类犯罪近几年仍然处于多发状态。

2．未成年人犯罪案件。近年来，由于受家庭环境、社会环境特别是一些不良影视作品影响，加上当前学校法制教育弱化、社会关爱不够、社区矫正机制不完备，导致未成年人犯罪问题愈趋严重，犯罪手段成人化、团伙化，再犯率不断升高。未成年人犯罪多表现为寻衅滋事、聚众斗殴、抢劫以及盗窃等具有暴力性、侵财性特点。一些寻衅滋事或聚众斗殴案件的主要起因是未成年人易冲动、斗强好胜心强、情感不稳定而临时起意，并为琐事而突发犯罪，在犯罪过程中往往不计后果。

3．因普通民事纠纷导致的刑事案件。这类案件多表现为家庭、亲友、同事因琐事矛盾、邻里、家族纠纷，常常是相互之间只顾个人利益，互不相让而引起矛盾纠纷。因双方具有一定密切关系，一方面化解矛盾比较容易，另一方面如果处置不当，则容易造成二次矛盾，导致矛盾扩大，影响社会稳定。

4．一般群体性暴力阻碍执法、群体性上访事件。此类事件多因土地征用、房屋拆迁、重大环境污染、企业改制、劳动保障、资源权属、基层自治组织选举、民族宗教等问题而起，如果仅仅考虑法律效果不去设法化解矛盾，则矛盾极易激化与升级，影响社会和谐稳定，应本着惩治少数、争取团结教育大多数原则，做到法律效果和社会效果的统一，积极推进矛盾化解。

上述矛盾中，第一类矛盾属于应当从严、从重、从快打击的对象，应当充分发挥刑法的预防功能，运用刑罚的重拳来减少这一矛盾。而后三类则大多是人民内部矛盾，应当尽量设法化解社会矛盾，当宽则宽，从而维护社会和谐稳定。

（二）运用公诉裁量权化解社会矛盾的创新机制

面对当前纷繁复杂的社会矛盾，迫切需要探索、创新化解社会矛盾的工作机制，柯城区检察院在实践中探索出两种运用公诉裁量权化解社会矛盾的工作机制。

1．建立未成年人犯罪附条件不起诉制度

我国现行刑事诉讼法并没有规定附条件不起诉制度，审查起诉处理的方式只有起诉和不起诉，附条件不起诉作为对未成年人犯罪案件的一种处理方式，是近年来一些地方检察机关在“化解矛盾、维护稳定、促进和谐”的社会大背景之下进行的一种探索，这种探索的结果对于确保刑事诉讼的公正、效率，保障当事人权益，深入推进“三项重点工作”，均具有重要意义，现已被写入新修改的刑事诉讼法中（2013年1月1日起施行）。

未成年人的身心特点决定了其一方面辨别是非能力不强，容易受到外界不良影响的侵害和污染，同时也具有很强的可塑性，容易感化、矫正。为解决犯罪源头，遏制犯罪蔓延，柯城区检察院自2008年以来，积极探索对未成年人犯罪的预防和控制，运用公诉裁量权深入推进社会矛盾化解和社会管理创新，从未成年人本身、家庭及学校、社会各方面着手构建开展诉前帮教考察和诉后跟踪回访考察机制。2010年5月，在前期试点工作基础上，柯城区检察院与区司法局、区综治办、区关工委联合出台《关于对未成年人犯罪实行附条件不起诉的实施意见（试行）》，将帮教考察工作从点推广到面，进一步规范了未成年人附条件不起诉制度，规定检察机关在审查起诉时，对于犯罪情节较轻、社会危害性不大的未成年人犯罪案件，根据犯罪嫌疑人犯罪性质、情节、犯罪原因以及犯罪后的悔过表现、赔偿情况等，可以暂时不予起诉，通过设定一定期限、规定一定条件进行考察，期限届满时根据其在考察期间的表现做出最后处理决定。

（1）适用条件及启动程序。设立未成年人犯罪办案组，实行案件分流办理。柯城区检察院根据未成年人身心发展特点，在公诉科设立专门的未成年人犯罪办案组，指定具有较高法律素养、办案经验丰富、熟悉未成年人身心特点、富有爱心的女检察官办理未成年人犯罪案件。启动附条件不起诉工作的未成年人犯罪案件必须同时符合以下条件：一是案件事实清楚、证据确实充分，且犯罪情节较轻、社会危害性不大，不属于故意杀人、故意伤害致人死亡、强奸、贩卖毒品、放火、爆炸、绑架、投放危险物质等严重危害社会的恶性犯罪；二是主观恶性较小，属初犯、偶犯，或具有其他法定从轻、减轻处罚情节；三是犯罪后确有认罪、悔罪表现，积极赔偿被害人损失、取得被害人谅解，不致重新犯罪；四是具有较好帮教条件。关于启动程序，对于符合附条件不起诉的未成年人犯罪案件，由案件承办人提出意见，经部门负责人审核，并经分管检察长批准后启动附条件不起诉工作程序，同时提交专职检委会委员备案。

（2）建立社会调查制度。柯城区检察院将社会调查作为启动附条件不起诉工作的前置程序，对符合条件的未成年人犯罪案件，向司法局发出委托调查函，由司法局指定犯罪嫌疑人所在地的司法所对犯罪嫌疑人进行社会调查。司法所通过走访家庭、学校、社区等有关组织和人员，就该未成年人的个性特点、成长经历、家庭情况、社会活动、平时表现等方面进行全面调查，在7个工作日内向司法局提交社会调查报告，司法局将调查报告反馈给检察院，并提出是否进行帮教的意见、建议。

（3）开展有针对性帮教。经社会调查认为符合帮教条件的，由检察院向司法局发出开展帮教工作检察建议书，司法局根据检察建议向犯罪嫌疑人所在地的司法所发出指定帮教通知书，司法所根据犯罪嫌疑人个人情况和犯罪情况落实帮教人员，建立帮教小组，制定帮教计划，确定三个月至一年的帮教期限及具体措施。考验期满后，帮教小组根据帮教对象的表现，采取定性和定量相结合的办法，综合做出考察鉴定，提出是否起诉的初步意见，报司法局审核同意后反馈给检察院，检察院视帮教情况作出是否起诉的决定。《意见》对帮教成员的资质进行了规范，要求具备较好政治法律素养，具有一定组织协调能力和较强语言表达、人际沟通能力，并了解案件情况，熟悉未成年人特点，热爱青少年事务，一般由检察院案件承办人、司法所工作人员、犯罪嫌疑人所在地的“五老”队伍、社会工作者、社区村组干部组成，必要时可以邀请律师、心理咨询师、教师等社会力量参与。

（4）建立跟踪回访考察机制。考虑到未成年人正处于身心发育、发展期，柯城区检察院在对其宣布不起诉决定以后，设定三年的跟踪回访考察期。一是由检察院、司法局、综治办、关工委的有关人员，共同组成未成年人帮教回访小组，有计划地进行回访考察，有针对性地进行法制教育，防止和减少重新犯罪。二是要求被不起诉人在考察期内保持通讯畅通，定期做思想汇报，便于帮教回访小组及时掌握被不起诉未成年人的生活、学习、工作和思想情况，帮助被不起诉未成年人早日融入社会。三是在检察院专职检委会委员处建立被不起诉人档案，真实记录未成年人个人情况和案件情况，为开展跟踪回访考察工作和今后开展未成年人附条件不起诉工作积累资料。

2．建立轻微刑事案件刑事和解制度

“恢复性司法”是当今各国解决司法资源不足、化解社会矛盾的主要机制，而刑事和解制度则是这一机制的核心，它是以协商合作形式恢复原有秩序的案件解决方式，是指在刑事诉讼中，加害人以认罪、赔偿、道歉等形式与被害人达成和解后，国家专门机关对加害人不追究刑事责任、免除处罚或者从轻处罚的一种制度。对司法机关而言，刑事和解能够及时终结诉讼程序，节约诉讼资源。对加害人而言，刑事和解的过程能够使其认识到自己犯罪行为给被害人造成的精神痛苦和物质损失，认识到自己行为的危害性，促使加害人悔过自新，避免加害人被贴上“前科劣迹”的标签，有助于其回归社会。对被害人而言，刑事和解能够使被害人感受到加害人的悔悟和愧疚之意，心灵得到抚慰，并及时得到经济赔偿，合法权益得到及时维护。但目前我国还缺乏行之有效、统一合理的规范和制度，如果不能对这一公诉裁量权进行规范，则会带来司法不公隐患。因此，应当建立完善刑事和解制度，推进其规范化、制度化建设。

柯城区检察院通过积极探索，在公诉环节创建“检调对接”工作机制，于2008年4月与区司法局、区综治办联合出台了《关于办理轻微刑事案件实行移送人民调解的若干办法(试行)》（以下简称《办法》），从五个方面对刑事和解所涉问题进行了规范，建立刑事和解长效机制，确保“检调对接”工作制度化、规范化、长效化，有效推进了社会矛盾化解。迄今为止，已成功办理轻微犯罪刑事和解案件16件，最大限度保护了被害人合法权益，促使犯罪嫌疑人真诚悔过，及时有效化解了社会矛盾纠纷。

（1）明确诉前移送调解的适用条件和范围。《办法》细化规定了可诉前移送人民调解的刑事案件应当同时符合：犯罪嫌疑人系自然人、初次犯罪、认罪悔过、所犯罪行属一罪且有明确的被害人、法定刑为三年有期徒刑以下刑罚等五个条件，且限定了四类可适用刑事和解案件的范围，既防止移送调解被滥用，又改变了公诉案件构罪即诉的传统做法。

（2）规范刑事和解的内容。在人民调解委员会的调处中，犯罪嫌疑人须认罪悔过并向被害方赔礼道歉，双方当事人能就民事赔偿形成书面协议且履行完毕，被害方书面要求或者同意对犯罪嫌疑人不追究刑事责任或从轻处罚。在调委会主持下自愿达成的协议，由于是当事人的真实意思表示，也容易得到自觉履行。

（3）明确人民调解工作中的三方职责。明确检察机关的职责是审查案件并确定是否符合刑事和解的适用条件和范围，查明双方是否愿意接受调解，将必要的调解信息以书面形式通知司法局，对人民调解委员会的工作给予必要的指导、帮助及建议。司法局的职责是作为检察机关与调解委员会的纽带，指导、组织及督促调解委员会在规定时间内开展调解工作。综治办负责协调工作中的问题并进行沟通和交流。

（4）制定诉前指定调解工作程序。检察机关向符合条件的双方当事人送达《轻微刑事案件和解权利告知书》，如双方愿意接受调解，即将简要案情、调解内容以及调解对象的联系方式等情况以书面形式通知司法局，司法局据此向当事人所在调委会发放指定调解通知书，调委会确立专门调解员开展调解工作，并在调解完毕后建立规范的调解档案并书面上报司法局，最后由司法局反馈给检察机关，检察机关根据调解结果视案件情况最终做出起诉或不起诉决定。

（5）制定人民调解委员会的调解工作程序。明确调委会在调解前须告知双方当事人申请回避权利等在调解活动中享有的权利和承担的义务。调委会的调解工作一般应在15日内调结，重大疑难的可延长至20日内，确因特殊情况不能按时调结的，可报请检察机关、司法局同意后酌情处理。调解完毕后，司法局应在3日内出具反馈函将调解结果和调解协议书副本反馈给检察机关。

（三）化解社会矛盾的实际效果

1．绝大多数未成年犯罪嫌疑人能够得到感化、矫正。柯城区检察院以综治中心为依托，在各乡镇、街道司法所设立未成年人犯罪帮教基地，负责对未成年人的帮教考察，并借助社会力量，全面落实帮教措施，促使未成年犯罪嫌疑人在劳动中感受到关爱他人、服务社会的乐趣，树立正确世界观、人生观和价值观，同时要求帮教人员根据未成年犯罪嫌疑人的劳动表现情况对他们进行评定，评定结果作为检察机关做出最终处理决定的一个重要依据。该制度实施以来，共对徐某等20名未成年犯罪嫌疑人移送帮教，均取得良好效果，最终对其中19人作出相对不起诉处理，对预防和控制未成年人犯罪，减少社会矛盾，增进社会和谐起到重要促进作用。

2．检察机关执法公信力进一步增强。探索运用公诉裁量权化解社会矛盾的核心和关键是如何提高检察机关执法公信力。在针对未成年人附条件不起诉工作中，通过对未成年人进行法制教育及感化挽救，使人民群众深切体会到检察机关为维护人民根本利益、维护社会和谐稳定所做的努力，有助于提高检察机关执法公信力。在刑事和解中，检察机关作为国家公诉机关和法律监督机关，由其主持刑事和解，可能使双方的协商受到来自检察官方面的压力，不利于和解协议的达成及反映双方真实意愿。而人民调解是中国特色的矛盾纠纷解决机制，人民调解委员会作为中立的群众性自治组织，有着成熟的操作模式和规范的制度建设，由人民调解委员会作为中立的第三方主持和解，更易为老百姓所接受。因此，将刑事和解与人民调解联系起来，实现检调对接，既能避免检察机关集审查者与调解者于一身的尴尬，又能减少检察官与当事人在钱财方面的直接接触，同时还能促进检察执法的公开与透明，减少司法腐败的发生，提高执法公信力。

3．司法资源配置进一步优化。柯城区检察院对未成年犯罪嫌疑人附条件不起诉，利用尽可能多的社会资源来考察、挽救未成年犯罪嫌疑人，同时将轻微刑事案件移送人民调解，极大节约了司法资源，使司法机关把更多精力投入到查处大要案及维护全社会稳定上，有利于公平公正和高效快捷处理案件。同时，通过检调对接，避免了矛盾在检察机关的集中和其它负面因素的影响，有利于检察人员对宽缓刑事政策的认同与把握，对刑事和解的支持与贯彻，推动刑事和解工作的纵深发展。另外，通过移送人民调解，能充分发挥人民调解委员会经验丰富、相比办案干警更加细致入微、相比当事人的律师更加中立客观、相比基层组织等其他单位或个人更具公信力的优势，使司法资源与行政资源相结合，使机关资源与自治资源相结合，达到更为合理的配置效果，实现更好、更高的诉讼效率。

4．有效化解社会矛盾。附条件不起诉的未成年人犯罪案件以及刑事和解案件，大多是因乡里、邻里纠纷引起的人身伤害案、故意毁坏财物案件和人身危险、主观恶性较小的未成年犯罪案件、交通肇事案件等。这些案件当事人，往往有强烈的和解以及回归社会愿望。通过依法不起诉及刑事和解，既解决了刑事犯罪嫌疑人、被告人应承担的责任，感化、挽救了犯罪嫌疑人，降低再犯率，又尽量修复了被侵害的社会关系，有效化解了社会矛盾。