【内容摘要】检察建议是检察机关履行法律监督职能、参与社会治安综合治理的重要方式，但由于长期以来的法律依据不健全，导致实践中存在认识不到位、管理体系不健全、文书质量不高、形式不规范、效果不明显等问题，严重影响了检察建议的权威性与严肃性。因此，有必要从思想认识、制度保障、检察建议的制发质量及加强与相关部门的沟联协调等多方面着手，进一步加强检察建议的规范化，更好地发挥检察建议的作用、效果。

【关键词】检察建议 规范

    2009年11月13日，最高人民检察院印发了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（下称《规定》），从检察建议的提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等方面作了明确规定，对检察机关正确适用检察建议作了规范。现笔者就如何根据《规定》进一步提高检察建议的规范化应用水平，谈谈自己粗浅的看法。

    一、检察建议的性质、地位和作用

    关于检察建议的性质，学界多有争议，较典型的观点有3种：1、检察建议是人民检察院履行法律监督职能的方式之一；2、检察建议是检察机关参与社会治安综合治理的重要方式；3、检察建议既不是检察职权，也不具有法律监督的性质[1]。从检察建议的历史沿革看，检察建议是上世纪50年代根据当时的《中华人民共和国人民检察院组织法》以及借鉴前苏联检察制度的经验，结合我国的实际情况提出并在检察机关得到广泛运用的的一般监督工作，虽然这一监督方式在上世纪60至70年随着检察机关被取消而被搁置，但在上世纪80年代检察机关重建后，基于对社会治安综合治理的需要，检察建议的重要作用又重新被认识，成为检察机关参加社会治安综合治理的重要形式和手段之一，在实践中得到了更为广泛的运用和发展。基于此，《规定》对检察建议作了界定，即检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。

    纵观检察建议的形成与发展过程，结合《规定》关于检察建议的界定，笔者认为：第一，检察建议是检察机关法律监督职能的必然延伸和补充，是服务和辅助检察机关实现法律监督目的的非诉讼检察活动方式；第二，检察建议是检察机关立足检察职能，结合执法办案，参与社会治安综合治理，预防腐败，建议有关单位建章立制，堵塞漏洞，预防和减少违法犯罪的一种工作方式。

    检察建议在实现法律监督职能，推进社会治安综合治理，预防和减少违法犯罪方面发挥着重要作用：1、有利于弥补“刚性法律监督”的局限性，增强监督效果，建立与公安机关、人民法院良好关系的工作机制。2、能延伸办案效果，收到“查处一案，治理一片”、“一处亡羊，多处补牢”的效果。3、检察建议具有预防违法违纪作用。根据检察建议，相关单位认真反思出现问题的原因，查漏补缺，建章立制，完善监督制约机制，可以避免干部职工发生违法违纪现象。4、检察建议具有警示、教育作用。通过检察建议的提出，可以使发案单位的领导班子和干部职工认识到存在问题的严重性，警示、教育他们必须认真学习法律知识，增强法制观念，严格依法办事。

    二、制发检察建议常见问题分析

    检察建议制发过程中常见问题：1、认识不够到位。长期以来，由于检察建议缺乏明确的法律依据，导致部分干警对检察建议缺乏正确认识，要嘛消极应对，要嘛盲目扩权，同时，由于基层检察院案多人少矛盾突出，部分干警对制发建议的主动性、积极性不高，严重影响了检察建议的实际应用与效果。2、管理体系不健全。一是制发格式不规范，缺乏检察机关正式公文应有的规范性和严肃性；二是审批环节不统一，部分检察建议没有严格按照三级审批制度执行；三是上报执行不严格，多数检察建议未同时上报上级检察机关；四是登记归档不完善，普遍将已发的检察建议随案入卷归档，保存较为分散，不便于资料的查找、统计分析[2]。3、部分检察建议文书质量不高。一是缺乏深入调研，指出的问题比较笼统，内容比较空洞；二是针对性不强，有的只是指出表面问题，没有认真分析其原因，缺乏深度；三是提出的整改措施不够具体，有的不容易被对方采纳,缺乏可操作性和可行性。4、在形式上不够规范。文书格式、文字规格、建议文号不符合标准，建议的文头不统一等。5、在效果上不够明显。一是宣传力度不够，一些单位领导认识不足，没有引起真正重视；二是制发的检察建议质量不高，针对性和可行性不强；三是缺少主动督办和检查回访，检察建议发出后，没有及时跟踪问效等。

    三、规范检察建议的设想

    （一）统一思想认识。检察机关要在思想上对检察建议问题高度重视，要像抓办案一样抓好检察建议工作。就目前部分检察干警对检察建议的性质、地位及作用而存在偏差，或认为检察建议软弱无力，进而弃之不用，或过度热衷权力扩张，存在滥发倾向的两种情况，应当通过内部学习、研讨会等方式予以纠正。应当明确，检察建议作为实践中兴起发展的、辅助检察机关履行法律监督职能、服务社会治安综合治理的重要手段，虽然现有法律依据相对不足，但在我国历时已久，在犯罪预防、维护社会稳定、服务经济发展等方面起到了重大作用。今后的改革趋势，是渐趋完善检察建议的法律规定，增强检察建议的强制力与执行力。

    （二）建立完善各项工作制度。要严格落实《规定》中确立的制发、管理、跟踪落实等一系列工作制度，1.规范检察建议的提出程序。《规定》第六条对检察机关提出检察建议的程序进行了规范，明确规定：向本院所办理案件的发案单位提出检察建议的，可以不受级别和地域的限制。向发案单位的上级单位或者主管机关提出检察建议的，应当由接受建议单位的同级或者上级人民检察院提出。2.完善审批、备案制度。提出检察建议，应当按照统一的格式和内容制作检察建议书，报请检察长审批或者提请检察委员会讨论决定后，以人民检察院的名义送达有关单位。检察建议书应当报上一级人民检察院备案，同事抄送被建议单位的主管机关。3.建立跟踪回访制度。为确保实效，《规定》第八条对检察建议的跟踪回访作了规定：人民检察院应当及时了解和掌握接受建议单位对检察建议的采纳落实情况，必要时可以回访。接受单位对检察建议没有正当理由不予采纳的，人民检察院可以向其上级单位反映。实践中，在检察建议发出后，承办人应及时了解和掌握检察建议的落实、采纳情况，及时催促相关单位采纳落实检察建议，对接受单位提出的异议，也应对该异议认真核实、回复。4.细化登记管理制度。根据《规定》第九条，由办公室建立专门登记簿，详细、系统地记载检察建议的制发时间、要求整改的时限和落实整改效果，并负责文书的归档和管理。并且，由办公室统一负责对各部门发放的检察建议备案统计工作，定期进行数量统计和质量分析，调查分析结果应及时向检察委员会和院领导汇报。5.完善奖励激励机制。检察机关应将发放检察建议纳入到工作目标量化考核管理办法中，把检察建议的提交和采纳情况，作为个人及所在部门工作业绩考核的重要内容，将发送高质量的检察建议作为年度考评的重要依据。

    （三）严把检察建议质量关。1.深入调查研究。“没有调查就没有发言权”。在提出建议前，必须审慎地进行深入的调查分析，把情况搞清，把问题找准，力求做到有的放矢，切中要害，通过采用多种途径，包括办案组讨论、处室讨论、与发案单位座谈、与专家座谈研讨等形式，集思广益，确保检察建议的针对性。2.注重用规范、精炼的语言。一份好的建议要做到内容充实，重点突出，原因分析透彻深入，解决措施具体、可行，这些都需要检察人员要在文字上下大功夫，做到字斟句酌，行文流畅，逻辑严密，且紧密结合法律规定，说服力强。3.规范制作格式和要求。一份好的建议应该内容丰富，指明问题，分析透彻，建议具体可行。因此,检察机关应将检察建议书具备的内容要素作为格式要求明确下来，包括：1.事实部分。客观、真实、准确地陈述被建议单位在制度、机制、管理等方面存在的问题和隐患。其后可附有证明材料及相关信息来源的说明。2.说理部分。说理是连接“事实”与“建议”的桥梁，关系到被建议单位是否会理解和接受，因此要求公诉人员必须具备良好的法律功底、充分的调查研究能力、论证能力以及丰富的办案经验。3.建议部分。该部分是一份检察建议的最终落脚点，要立足所发现的问题和对该问题所作的分析提出具体、明确、操作性强的整改措施。4.结尾部分。应提供检察机关的联系人及联系方式以方便被建议单位沟通，并明确如果被建议对象不采纳检察建议，应予说明理由。

    （四）注重沟通协调。1.加强与被建议单位的沟通。要在调研中重视与案发单位的沟通，采取走访、座谈会等形式，就检察建议相关问题进行探讨，进而提出切实可行的整改措施。在检察建议发出后也要重视与案发单位的沟通，得到案发单位的支持，提高检察建议被采纳的几率，在督促落实后，应定期回访，及时、主动地了解、掌握建议落实过程中存在的问题，检验检察建议的实际效果。2.加强与发案单位上级主管部门的沟通。发挥上级主管部门的领导、监督与协调作用，有效地促进检察建议的落实。3.加强与综治部门的沟通。促使综治部门将检察建议落实情况，纳入工作考核内容之中，这样形成工作合力，使检察建议发挥更大的效能。

（作者单位：柯城区人民检察院）