一、   探索开展行政执法检察监督的社会背景

2009年12月以来，开化县院积极探索和拓展行政检察监督途径，加大行政执法检察监督力度，并以与民生息息相关的行政执法中存在的热点问题作为监督重点。针对该县群众反映的对超容积率开发房地产市场监管不力的情况，对城关、华埠两镇房地产开发情况进行深入调查，发现有五家房地产公司存在超容积率开发房地产的违法情形，及时向县规划建设局和县国土资源局分别发出检察建议书、督促起诉书，并向县政府建言，引起高度重视，县政府制定出台《开化县房地产项目容积率计算若干规定》。在开化县院的有力监督下，县国土部门于近期收回了高达四百余万元的国有土地出让金。

二、探索开展行政执法检察监督的方法步骤

（一）围绕工作重点，积极延伸检察职能。全国政法工作会议召开后，开化县院认真领会政法工作会议精神，把贯彻落实政法工作会议关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新和公正廉洁执法三项重点工作的重大部署作为推进一年工作的重要抓手，精心部署，统筹安排，确定了工作目标，提出了创新举措，特别是明确了落实三项重点工作的具体措施。围绕如何推进社会管理创新、积极延伸检察机关服务社会发展的职能，该院主动将检察工作置于县委工作大局中去谋划、推进和实施，针对该县居民对超容积率开发房地产现象反映较为集中的情况，以行政执法监督为切入点，及时开展行政及民事检察监督，确定了对超容积率开发房地产现象进行专项调查、加强对行政执法行为的检察监督等一系列社会管理创新举措，并明确了房地产容积率专项调查的组织机构，由检察长亲自挂帅，分管检察长具体抓，民行、反渎两个部门为具体承办科室，其中，民行部门重点负责摸底调查，反渎部门重点审查超容积率开发问题是否存在渎职犯罪。通过开展超容积率开发房地产专项调查，不断拓展行政执法监督的有效途径，强化行政检察监督工作力度，较好地体现了检察机关服务经济发展大局的职能作用。

（二）全面摸排情况，准确掌握违法情形。城关、华埠两镇为开化县人口绸密地区，随着“小县大城”建设的不断推进，市民对商品房的刚性需求不断攀升，商品房市场交易价格屡创新高。为了牟取利益最大化，一些不良开发企业便在容积率上大做文章。针对这一违法情形，开化县院多次深入规建、国土等部门对城关镇、华埠镇的所有房地产项目进行全面摸排，通过调取近五年来国有土地出让合同、房产证、规划设计图纸等材料，将出让时约定的建筑面积与房产证上的实际建筑面积逐一核对，发现有五家开发企业存在超容积率开发问题。开化县院认为，这些开发企业的行为属于擅自改变土地利用条件，根据省国土资源厅《关于改变土地用途及土地利用条件涉及补交土地出让金问题的批复》规定，对出让土地改变土地利用条件（容积率、建筑密度等指标）的，应按现时新的土地利用条件的土地评估市场价格扣除现时点的原土地利用条件的土地评估市场价格差额部分补缴土地出让金，因此，这五家开发企业均应依照规定补缴相应的土地出让金。

（三）深入剖析原因，形成专项调研报告。在充分调研的基础上，开化县院形成了《商品房开发超容积率问题亟需引起重视——开化县检察院关于商品房开发超容积率问题的调查》专项调研报告，对超容积率开发的基本情况特别是对产生超容积率开发现象的内在动因以及解决对策等进行了深入细致地分析。开化县院认为，产生超容积率现象主要是有两大原因：第一，利益驱动是造成开发企业超容积率开发的直接原因。超容积率能给开发企业带来巨大收益，如某开发企业用3000万元拍得一宗土地5000平米（每平米6000元），规划部门设定的容积率为2，那么该地块总建筑面积就不能突破10000平米，如开发企业突破容积率限定，建筑面积为12000平米不被发现和查处的话，就意味着需6000平米宗地建造的房屋建筑，在5000平米宗地内就能实现，可少交土地出让金600万元（1000平米×6000元），因此，超容积率开发房地产给国家带来的直接危害就是土地出让金流失。 

第二，相关机构履职不当是造成超容积率的重要原因。履职不当是多种因素叠加的结果：1、错误理解文件规定，越权调整容积率。《中共开化县委、开化县人民政府关于加快华埠经济强镇发展的若干意见》（以下简称《意见》）第七条规定：“最大限度地赋予华埠镇在规划、土管等方面部分县级管理权限。除国家法律、法规有明确规定的以外，目前须经县审批或管理的，由华埠镇自行审批、管理，报县备案……”。该规定赋予华埠镇调整规划的权力，但该《意见》第九条又规定：“205国道沿线控制范围和投资在200万元以上或建筑面积在3000平米以上的建设项目，由华埠镇审核后，报县规划部门办理审批手续。”此条规定对华埠镇行使规划调整权进行了限制，但该规定在实际操作中并未起到规制作用。如一家企业通过公开拍卖方式获得华埠镇江东某地块，该宗地规划用地面积11600平米，容积率1.8，实际建筑面积不得超过20880平米，但华埠镇政府华政（2004）13号文却批复同意增加容积率，由原20880平米调整为28688平米。项目竣工后，经房管部门测定建筑面积为28684.09平米。2、事后补批容积率，使违规建筑合法化。如余某通过公开拍卖方式取得华埠镇城南路一地块，后挂靠某房地产开发有限公司进行开发，该宗地规划用地面积793平米，容积率5，实际建筑面积不得超过3965平米。经华埠镇规划部门验收，该项目实际建筑面积为4209.12平米，在验收的同时，华埠镇规划部门又在此前发出的建设工程规划许可证上补批建筑面积296平米。3、规划设计条件未将地下室、阁楼计入建筑面积，导致超容积率。如一房地产开发有限公司拍得城关江滨路一地块，该宗地1272平米，容积率2.8，建筑面积不得超过3561.6平米，但规划部门的规划设计条件规定，该建筑规模为商业2层、住宅4层，总建筑面积不超过3564平米，同时又规定建筑层数7层，其中地上6层，地下1层。项目竣工后，经房管部门测定房屋建筑面积为4586.91平米，其中地下车库面积953.08平米。4、主管部门把关不严，助长开发商超容积率建设。超建筑面积与超红线建设，与规划部门监管不力有着直接联系，其实只要在项目建设过程中加强监督检查，超建筑面积与超红线问题就能及时发现和制止。此外，房管部门在办理房产证过程中也存在把关不严的问题，办证过程中，开发企业提交的资料包括规划许可证和土地出让合同，其中就有关于容积率的明确规定，房管部门只要认真审查就能及时发现问题。

（四）果断采取对策，促进行政执法进一步规范。开化县院调查认为，规划建设部门对同一地块出具的规划设计条件通知书和规划许可证设定的建筑面积前后不符，致使房产地项目开发缺乏统一规范，容易被房地产开发商不法利用，向县规划建设局发出检察建议书，建议该局今后对同一块土地制订统一的规划设计标准。县规划建设局及时将整改情况反馈开化县院，并制定四项措施予以规范。经开化县院审查核实，这些项目已通过规划验收并且办理了房产证，由于国土部门把住了最后一道关口，不予办理土地证，未给国家利益造成实际损失。开化县院未立案追究相关人员的刑事责任，但就其中5起擅自超容积率开发项目及时向国土部门发出督促起诉书，建议按规定追缴土地出让金，必要时提起诉讼，并给予行政处罚，及时挽回国有资产损失。与此同时，开化县院还向县政府等部门实事求是地反映了相关情况，并提出以下意见：1、严格执行《意见》第九条之规定，对建筑面积在3000平方米以上的建设项目，华埠镇政府如需调整容积率，应报县规建部门审批。2、建立规划、土管部门联合验收制度。国务院国发（2008）3号文件《关于促进节约集约用地的通知》（二十）规定，“完善建设项目竣工验收制度。要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。”根据该规定，建议建立规划、土管部门联合验收制度，对超出土地出让合同约定建筑面积或超红线建设项目，规划部门在对开发企业进行行政处罚和要求补交土地出让金之前不得办理竣工验收合格证书。3、严禁擅自调整规划条件。严格执行国发（2008）3号（十二）有关“规划条件一经确定，不得擅自调整”的规定，加强监督检查，维护规划工作的严肃性，防止出现诸如未经规划部门审批进行规划调整或事后调整的做法。4、规范建筑面积计算制度。鉴于规划设计条件与房管部门计算建筑面积不一致的实际情况，建议县政府参照省市相关部门的有关规定，统一标准，出台规范性文件，对阁楼、地下室、阳台、储藏室等是否计入建筑面积做出明确规定。

三、   探索开展行政执法检察监督的社会效果

开化县院广泛开展行政执法检察监督工作受到开化县委、人大、政府、政协等部门的充分肯定，更赢得了群众的认可和称赞。超容积率开发房地产专项调查工作产生的社会意义深远，这项工作的开展不仅为国家挽回了巨额国有土地出让金，还在房地产开发企业中进一步明确了行为标准，促进社会责任意识的树立，并且从根本上维护了法律的权威。主要体现在以下几方面：

（一）有力促进了规范执法。以检察机关的名义向行政执法单位发出检察建议书、督促起诉书，既是对行政执法单位规范行政执法行为实施的一种有效的检察监督，又是对行政执法单位公正、严格执法的鞭策和促进，从而推进了当地房地产开发市场健康有序发展。在此基础上，开化县院又出台了《关于开展行政执法检察监督工作的规定》，明确了强化行政执法监督的原则、范围、对象、方式等，强化开化县院行政执法检察监督工作向纵深拓展，有力推进了规范执法。

（二）有效维护了国家利益。在我院的积极建言下，县政府高度重视超容积率开发问题，多次开会研究超容积率开发房地产项目的处理办法，制定出台了《开化县房地产项目容积率计算若干规定》，进一步明确了相关问题。规范性文件出台后，已有三家房地产开发企业主动补缴了国有土地出让金450余万元，另两家企业正在补缴审核中，及时挽回了巨额国有土地出让金，社会反响较好。

（三）大力保障了社会公众利益。容积率是指在城市规划区的某一宗地内房屋的总建筑面积与宗地面积的比值，超容积率开发房地产项目会破环公平竞争的市场秩序，降低居住舒适度。对此类违法现象进行及时监督，并要求处罚，既维护了法律的严肃性和权威性，也有助于规范房地产市场秩序，促进房地产市场健康发展。

（四）积极树立了社会责任意识。超容积率开发房地产，说到底是房地产开发企业以牺牲国家和社会公众利益为代价牟取暴力的违法行为。开化县院督促职能部门对超容积率开发房地产现象进行监督纠正，在当地房地产开发市场中引起了较大的震动，起到了较好的警示作用，为开发企业树立了行为标准，促使开发企业在追求经济效益的同时自觉承担社会责任，兼顾房地产开发企业的社会属性和社会效益。

（五）全面提升了检察社会形象。2010年“两会”期间，人大代表评议检察工作时，对监督超容积率开发房地产的行为给予了高度肯定。代表们普遍认为，开化县院紧密结合检察职能和社会热点，积极拓展监督领域，对超容积率开发房地产问题展开调查并督促职能部门要求开发企业补缴土地出让金的行为较好地体现了检察机关的监督属性和监督职能。超容积率开发房地产系列案件的有效查处，极大地提升了开化县院的社会公信力，让群众对检察机关的职能有了全新认识。

（作者单位：开化县人民检察院）